城市更新項目如何通過“政府征收”清理釘子戶

更新條例中，與政府實施征收相關的條款主要都在第三章“拆除重建類城市更新”中，主要條款在于第36條、第37條、第38條、第39條這四條，主要政策概覽如下表：

1. 官方解讀中對于政府實施征收的說明

實際上，在2020年12月30日更新條例印發當日，深圳市城市更新和土地整備局作為官方機構也同時發布了“《深圳經濟特區城市更新條例》解讀”文件。官方解讀中，對于政府實施征收亦著墨較多，主要包括如下內容：

第一，政策出臺背景及預期效果方面，官方解讀有說明：為了有效破解城市更新搬遷難問題，《條例》創設了“個別征收+行政訴訟”制度，規定舊住宅區城市更新項目個別業主經行政調解后仍未能簽訂搬遷補償協議的情況下，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規劃的實施，區人民政府可以對未簽約部分房屋實施征收。我們認為，城市更新改造是城市規劃實施的組成部分，是對城市整體空間與土地價值的重構。開展城市更新的目的是落實城市規劃，提升城市基礎設施建設和管理水平，完善公共服務配套設施，改善人居環境質量，實現對周圍片區的良性輻射，帶動整個城市的可持續發展，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》有關基于公共利益予以征收的規定精神。

第二，政府實施征收具體內容解讀方面，官方解讀中亦明確：《更新條例》進一步明確了政府實施征收的適用情形、征收程序和補償方案，具體規定如下。

一是舊住宅區已簽訂搬遷補償協議的專有部分面積和物業權利人人數占比均不低于百分之九十五，且經區人民政府調解未能達成一致的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規劃的實施，區人民政府可以依照法律、行政法規及本條例相關規定對未簽約部分房屋實施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執行。

二是依照本條例規定對未簽約房屋實施征收的，可以不納入全市年度房屋征收計劃，由區人民政府參照國家和本市國有土地上房屋征收與補償的有關規定，依法分別作出征收決定。被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

三是在區人民政府依法作出征收決定前，尚未簽訂搬遷補償協議的物業權利人與市場主體協商簽訂搬遷補償協議的，市場主體應當在簽訂搬遷補償協議后三個工作日內告知區人民政府。區人民政府對該房屋的征收程序終止。

四是區人民政府征收取得的物業權利，由相關部門按照有關規定與市場主體協商簽訂搬遷補償協議。

2. 政府實施征收政策注意要點

除以上官方解讀之外，筆者認為，在城市更新項目針對具體政府實施征收過程中，還有如下要點需要注意：

第一，并非所有類型的城市更新項目，都可以適用“個別征收+行政訴訟”這類政府實施征收的模式，也就是說，這類模式他有一個相應的門檻。舊工業區拆除重建、舊商業區拆除重建，按現有政策就是不能適用的。而具體的更新項目，是否就是屬于更新條例中“個別征收+行政訴訟”模式適用對象的舊住宅區拆除重建、城中村合法住宅拆除重建、住宅類歷史違建拆除重建，確實還有待政府部門的進一步明確和具體案例的實操；

第二，即使是可以適用“個別征收+行政訴訟”模式的兩個類型——舊住宅區拆除重建以及城中村合法住宅、住宅類歷史違建拆除重建，具體適用也是有細微區別的。舊住宅區拆除重建適用“個別征收+行政訴訟”模式的一個重要前提是：面積和物業權利人人數占比均不低于百分之九十五，即雙95%；而城中村合法住宅、住宅類歷史違建拆除重建，相應適用的前提則僅需：物業權利人人數占比不低于百分之九十五，即單95%即可；

第三，“個別征收+行政訴訟”模式仍是在深圳城市更新雙100%簽約要求的前提下的，也就是說，確認實施主體的前提，仍是城市更新項目拆除范圍內形成單一權利主體，政策從來沒有降低這個比例要求。只是需注意的是，對于“個別征收+行政訴訟”模式下的被征收人即被搬遷人而言，按更新條例第39條的規定，由原來的權利人變成了“相關部門”，并由相關部門按照有關規定與市場主體協商簽訂搬遷補償協議。

實際上，從木頭龍項目行政征收重大事件時間節點，并結合更新條例的相關規定來看，“個別征收+行政訴訟”模式中政府實施征收主要包括三大程序——即前期準備程序、決定程序、補償程序。

1. 政府實施征收前期準備程序

關于前期準備程序，筆者習慣歸納為三個方面——即輔助條件準備、實體條件準備、程序條件準備。

輔助條件準備方面，即常規的納入更新范圍、房屋權屬信息確認、暫停辦理相關過戶手續等方面，主要是為政府實施征收創造一個外部環境而言的；

實體條件準備方面，主要就是和待征收的房屋息息相關的一些程序，比如需符合相關的政策前提條件（如舊住宅區拆除重建的雙95%、城中村合法住宅、住宅類歷史違建拆除重建的單95%）、區人民政府調解等；

程序條件準備方面，主要就是網上有公示的確定房屋征收范圍及征收提示、征收補償方案（征求意見稿）公示及意見征集與反饋、征收補償方案通告等。按照《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》（深圳市人民政府令292號）第15條的規定，征收補償方案（征求意見稿）應當在房屋征收范圍、政府網站予以公布，并征求公眾意見，征求意見期限不少于30日。當然，滿足《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》（深圳市人民政府令292號）第16條條件的前提下，針對相關的征收補償方案（征求意見稿），也有可能涉及聽證等程序。

2. 政府實施征收決定程序

按照《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》（深圳市人民政府令292號）第17條、第18條、第19條、第20條的規定，政府實施征收決定程序中，主要會涉及征收范圍內房屋征收的社會穩定風險進行評估論證、房屋征收補償費用準備及足額到位、政府內部審批（可能涉及區政府或者報經新區管理機構核準）、征收決定公告等。

而這些具體細節中，最容易被外界接觸的就是征收決定公告，即常規我們經常看到的《深圳市XX區人民政府房屋征收決定書》，房屋征收決定公告一般會載明項目名稱、征收范圍、征收補償方案、征收實施單位、征收實施期限（征收補償協議簽約期）及征收行為限制、現場接待地點和聯系方式、監督舉報方式和行政復議、被征收人救濟方式等事項。具體的征收補償協議簽約期，則一般是90個自然日，相對期限也會比較長。

3. 政府實施征收補償程序

政府相關部門發布征收決定后，房屋征收決定自公告之日起即時生效，接下來即進入政府實施征收補償程序。具體征收補償程序內容方面，其實就是一個二選一的過程。

一方面，如果被征收人選擇在征收補償協議簽約期內簽約的話，相應程序就會按照房屋征收部門與被征收人簽訂的《征收補償協議》的約定進行，而城市更新項目推進階段，則由房屋征收部門作為新的權利人，與市場主體協商簽訂《搬遷補償協議》后繼續往實施主體確認以及其他相關流程繼續推進；

而另一方面，如果被征收人仍繼續堅持，不簽訂《征收補償協議》，則需其在征收決定書中列明的相應法定期限（決定公告之日起60日內依法向深圳市人民政府申請行政復議，或者在6個月內依法向有管轄權的人民法院提起行政訴訟）內申請行政復議或提起行政訴訟。如果被征收人在法定期限內既不申請行政復議又不提起行政訴訟，而且相應期限內不搬遷的，則極有可能會涉及到強制執行即強制搬遷程序了。

從木頭龍及相關項目的實踐來看，相應被搬遷人可能選擇第一種的可能性更高。

1. 政府實施征收涉及銀行按揭貸款未還清的處理

無論是城市更新項目，還是棚戶區改造項目，或是土地整備利益統籌項目，都經常會涉及到被搬遷人銀行貸款未還清的問題，這就涉及到一個搬遷人、被搬遷人、銀行的三角關系。具體到政府實施征收過程中，就涉及需重點處理好行政征收主管部門、被征收人/抵押人、抵押權人三者之間的關系。

實操中，在抵押權人與抵押人協商一致的前提下，如被征收房屋存在按揭貸款未還清的，如抵押人沒有其他財產或者資金變更抵押物或者提前償還債務，則一般可以由第三方（通常是其他金融機構或擔保公司）代抵押人提前償還剩余借款，并取得抵押權人即按揭銀行出具的《同意注銷房地產證的書面聲明》，從而方便辦理后續的產權注銷登記手續。同時，第三方的權利保障方面，則可由抵押人提供其他相應擔保措施，例如對《搬遷補償安置協議》或者《征收補償協議》對應的具體房屋進行預抵押，如果抵押人未按約定償還本息的，則第三方依照相應預抵押的約定辦理。實操過程中，也不排除政府會強力介入，由政府相關單位來充當該第三方的操作模式。

2. 征收決定程序是單獨作出還是統一作出

實操中，我們會發現，一般需要啟動“個別征收+行政訴訟”模式中政府實施征收的，主要是針對個別的被征收人，那征收決定具體是需要針對這幾個個體單獨作出，還是說針對城市更新項目范圍統一作出呢？

從木頭龍及相關項目的實踐來看，征收決定基本都是針對整個城市更新項目范圍內房屋作為統一整體進行，而并非進針對范圍內某些個體而分戶分別作出。這就是我們看到相關《征收提示》或者《深圳市XX區人民政府房屋征收決定書》中的附圖，基本都是涵蓋整個項目范圍的。當然，具體簽訂相應的《征收補償協議》或者其他處理的，就是分戶分別制作并送達的。

3. 當事人對征收決定不服的救濟程序

前述已有說明，針對具體的征收決定，被征收人作為當事人可以有行政復議或者行政訴訟兩個選擇。可以選擇先行嘗試行政復議，對復議結果不服的，在收到復議決定書之日起相應法定期限內再向人民法院提起行政訴訟。也可以不經過行政復議，直接在法定期限內向人民法院提起行政訴訟。

當然，具體異議的表達，也可以在“征收補償方案（征求意見稿）公示”過程中，提出自己的異議意見。需要說明的是，征收提示、征收補償方案這些，一般不對被征收人的權益產生實質性影響，因而一般不會被認定為是具體行政行為，所以其本身不具備可訴性。當事人需要提起行政訴訟的，還是需要等待《深圳市XX區人民政府房屋征收決定書》的下達。

截至發文今日，官方并未有相關依據更新條例而具體實施的“個別征收”案例。其具體原因，可能還有待政府相關部門政策的完善和市場的進一步驗證。“個別征收+行政訴訟”模式中政府實施征收，主要是針對拆遷難而來，具體后續如何發揮它的效果，就讓我們拭目以待吧。