從一號文件，看鄉村振興如何融資

主要內容

2022年2月22日，中共中央、國務院發布《做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（簡稱一號文件），其中，明確2022年鄉村振興工作重點，確保農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。鄉村振興涉及到大量的基礎設施建設和產業培育，需要大量的資金支持。

一號文件：一號文件指出，鄉村振興要守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線，文件共分8個部分，其中，（1）第1-3章，主要說明政策基調“穩”字當頭，包括全力抓好糧食生產和重要農產品供給，強化現代農業基礎支撐，堅決守住不發生規模性返貧底。其中，“不發生規模性返貧”是扶貧攻堅轉向鄉村振興的重要環節，為鄉村振興工作構建扎實基礎。（2）第4-6章，具體介紹了鄉村振興的三個領域，包括鄉村發展、鄉村建設和鄉村治理，其核心為“促進一二三產業融合”，以二三產業促進農業實現轉型升級，同時形成產業效應，發展經濟、帶動就業，同時推進鄉村基礎設施改造升級，推進數字鄉村、綠色鄉村、和諧鄉村的建設。（3）第7-8章，明確政策支持措施，包括擴大鄉村振興財政資金投入、強化鄉村振興金融服務和人才隊伍建設，以及積極推動農村經濟發展新模式的探索。

鄉村振興融資渠道：除銀行信貸外，鄉村振興融資方式還包括：第一，一般公共預算收入、預算內投資、中央轉移支付和地方政府一般債券，以基礎性公益性設施建設為主，滿足基本生活需求，收益較弱。第二，地方政府專項債券、縣城新型城鎮化建設企業債、項目收益債券、鄉村振興票據、綠色債等，主要用于有一定收益的項目。第三，土地出讓收入，與一般公共預算收入進行銜接。要避免對一般公共預算支農投入產生擠出效應，確保對農業農村投入切實增加。同時，經過十幾年的發展，“土地增減掛鉤”已逐漸成為農村和城市平衡發展的重要機制，為異地扶貧和新農村建設提供資金。

鄉村振興市場化融資主體：第一，地方政府。鄉村振興和扶貧攻堅一樣，以基層政府為主，尤其是欠發達地區。省市級政府可統籌區域內鄉村振興發展，通過發行地方政府債券提供必要的資金支持、調劑域內資金。第二，城投公司。對于園區、高標準農田、特色小鎮等有收益的項目，各級城投可以充分利用市場化融資。對于公益性較強，收益較弱的基礎設施，可以省、市級城投為融資主體，募集資金用于省市內農村建設、例如，道路、橋梁、基礎醫療和養老等。第三，農業龍頭企業，募集資金可用于企業經營相關環節中參與的新型農業經營主體的生產經營等。第四，金融機構。目前，尚未有金融機構發行的鄉村振興債券，但隨著金融機構支農力度的加強，或出現相關債券融資方式。

鄉村振興債券發行情況：截至2022年2月，鄉村振興債券共發行198只，融資規模約1,427億元，涉及149家發行主體。其中，鄉村振興債務融資工具和專項公司債規模合計占比85%，是主要品種。第一，鄉村振興債券參與者主要是國有企業，其中，區縣國企占比36%，為主要發行人類型。第二，AAA級占比37%，以省級國企和央企為主；AA級占比32%，以區縣國企為主；AA+級占比28%，以市級和區縣國企為主。第三，擔保比例19.7%，企業債和公司債的擔保比例明顯高于市場平均水平。第四，募集資金主要用于農產品生產、收儲、流通等方面，其次是道路建設。從使用方式看，有40%的項目是用于償還相關項目借款，39%用于項目建設，15%用于農產品收儲。第五，不同類型企業承擔不同項目。區縣國企主要承擔產業園區建設、農貿市場以及公用事業項目；市級國企主要承接農產品收儲；省級國企主要負責高速公路建設，央企主要承接綠色領域項目，主要包括太陽能、風力發電等新能源項目；民營企業，募集資金主要用于農產品收購和物流建設。

可以看出，鄉村振興，不是依靠區縣政府一己之力，應根據統籌新型城鎮化建設，對項目類型進行分類管理。對于跨地區項目，可由實力較強的省市級企業統籌承擔，對于基礎類建設項目由基層地方政府承擔。為提高農業農村發展，需要進一步做好產銷融合，物流體系建設。短期內，道路、物流體系、商貿中心、高標準農田、農產品集散和電子商務是主要建設對象，同時，加快推進農產品價格監控機制和農村產權流轉機制的完善，提高基礎教育普及率，進行農業種養殖技術培訓，重點關注名單內地區。長期內，需要完善農產品供給監測機制和價格調控機制。此外，為提高一二三產業融合，加快農村建設，推動特色產業、特色小鎮、綠色產業的發展，需要提升改造農村基礎設施，建立相對完善的產業鏈，完善產業園區內的產業鏈設置和運營管理，加大對民營企業的吸引，強化財政資金的杠桿作用，帶動社會資本、金融資本進入鄉村振興領域，提高農產品生產技術和產銷合作力度，以及準公共產品的質量。為防范債務風險，鄉村振興需抓牢“資金跟著項目走”“求好不求快”的原則，優先化解存量債務，合理安排新增融資，切實提高農民利益，促進經濟發展。鄉村振興，更多的是要創造長期正外部性，帶動地區經濟發展。

2022年2月22日，中共中央、國務院發布《做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（簡稱一號文件），其中，明確2022年鄉村振興工作重點，確保農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。鄉村振興涉及到大量的基礎設施建設和產業培育，需要大量的資金支持。本文從一號文件出發，分析鄉村振興可用的資金來源。

一、一號文件主要內容

（一）主要框架

一號文件指出，鄉村振興要守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線，文件共分8個部分，其中，（1）第1-3章，主要說明政策基調“穩”字當頭，包括全力抓好糧食生產和重要農產品供給，強化現代農業基礎支撐，堅決守住不發生規模性返貧底。其中，“不發生規模性返貧”是扶貧攻堅轉向鄉村振興的重要環節，為鄉村振興工作構建扎實基礎。（2）第4-6章，具體介紹了鄉村振興的三個領域，包括鄉村發展、鄉村建設和鄉村治理，其核心為“促進一二三產業融合”，以二三產業促進農業實現轉型升級，同時形成產業效應，發展經濟、帶動就業，同時推進鄉村基礎設施改造升級，推進數字鄉村、綠色鄉村、和諧鄉村的建設。（3）第7-8章，明確政策支持措施，包括擴大鄉村振興財政資金投入、強化鄉村振興金融服務和人才隊伍建設，以及積極推動農村經濟發展新模式的探索。

（二）守住耕地，加強糧食安全

在城鎮化進程中，不可避免的出現農村人口流失、耕地流失等現象，會加大脫貧難度、加強糧食安全隱患。因此，一號文件強調要加強國家糧食安全，就需要讓農民有錢賺，有地種，有技術支持種好糧。第一，穩產量、調結構、保耕地。文件明確，嚴守18億畝耕地紅線，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，落實和完善耕地占補平衡政策。通過高標準農田建設、技術提升等方式，主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量。同時，因地制宜推進耕地輪作，調整作物結構，大力開展綠色高質高效行動，提升糧食單產和品質。第二，完善市場機制，主要是做好農產品調控、保障農民種植收益。其中，一號文件明確，2022年適當提高稻谷、小麥最低收購價，穩定玉米、大豆生產者補貼和稻谷補貼政策，實現三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產省產糧大縣全覆蓋。此外，支持新型農業經營主體發展，加快發展農業社會化服務，以解決小農經濟產能產銷能力不足的問題。第三，穩供給，保障“菜籃子”產品供給。在我國，“菜籃子”工程以進行超過30年，通過建立產銷合作機制、發展設施農業，解決了市場農副產品供應短缺的問題，逐步實施無公害農產品計劃。未來，仍需穩定“菜籃子”產品供給，提高產品質量。同時，大力推進北方設施蔬菜、南菜北運基地建設，提高蔬菜應急保供能力。整體看，農村以農業為主，耕地是農業之本，技術研發是發展動力，平衡市場供需是穩定發展的關鍵。

一號文件明確，擴大鄉村振興投入，繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域。除財政和信貸資金支持外，結合現有鄉村振興政策，債券融資可以從以下領域入手：第一，募集資金用途可以用于高標準農田建設、農業相關科研，技術升級，設施農業，農產品倉儲、物流、銷售，生態治理以及農業相關保險機構補充資本。第二，從債券類型看，可以采用綠色債、新型城鎮化企業債、項目收益債、鄉村振興票據等。

（三）守住不發生規模性返貧底線

鄉村振興，是在脫貧致富的基礎上，聚焦產業發展。2021年2月，我們全面完成了脫貧任務。目前，脫貧地區產業發展尚處于初期，仍需大量的資金、人力和技術投入。對于守住不發生規模性返貧底線，主要通過財政資金和幫扶機制。尤其是，對于脫貧基礎還比較脆弱的地區，遇到自然災害、疾病、意外事故等情況有可能返貧致貧。一號文件明確，逐步提高中央財政銜接推進鄉村振興補助資金用于產業發展的比重，重點支持幫扶產業補上技術、設施、營銷等短板。同時，壓實就業幫扶責任，深化東西部勞務協作，對重點幫扶縣提供技術、人力和資金支持。根據2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》中純收入2300元的貧困線標準推算，2020年約為4000/人/年，而2020年底中國建檔立卡貧困人口人均純收入達到了10,740元/年。整體看，在鄉村振興推動下，返貧為低概率事件，主要依靠財政資金、幫扶機制，以及對重點地區和家庭的持續監測。

（四）聚焦產業，提升基礎設施建設

鄉村振興的長期目標，是推進農村一二三產業融合，建立較為完善的商業體系，進而實現就業穩定、經濟發展等目標。同時，不斷完善農村基礎設施建設，改善農村居住環境，減少人口流失，改善人口結構。

1、聚焦產業促進鄉村發展

從產業扶貧開始，農村產業融合進程加快，部分大中型城市產業向縣城轉移，同時，逐步加強縣域商業體系建設，倉儲物流基礎設施不斷完善。根據一號文件，2022年依舊聚焦農村產業發展，進一步鞏固農村經濟發展基礎，其核心為 “推進一二三產業融合，發展特色、優勢產業，培育龍頭企業，同時，加強農村物流體系建設，支持新型農業經營主體發展，提升就業靈活性”。在產業發展形式上，鼓勵產業向園區集中，充分利用電子商務、物流體系，開展農業品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產提升行動。

產業發展支持方面，可充分利用市場化融資，發行債券用于農產品加工、鄉村休閑旅游、特色小鎮、特色產業園區、農村物流及服務網絡提升等領域。

2、穩步推進鄉村建設、防范債務風險

2020年以來，縣城新型城鎮化建設步入快速發展階段，財政資金支持力度加大。鄉村振興，因基礎落后，較縣城建設難度進一步加大。一號文件指出，在推動鄉村建設的過程中，要堅持數量服從質量、進度服從實效，求好不求快，把握鄉村建設的時度效。第一，要合理規劃鄉村建設，不盲目拆建和過度融資，防范村級債務風險。第二，開展重點農村基礎設施建設，包括公路、橋梁、供水供電以及清潔能源建設改造，實施農房質量安全提升工程。第三，加強基本公共服務縣域統籌。以縣城為重要載體，推動教育、醫療、養老共同體建設，推動基本公共服務供給由注重機構行政區域覆蓋向注重常住人口服務覆蓋轉變。第四，推進數字鄉村建設。以數字技術賦能鄉村公共服務，推動“互聯網+政務服務”向鄉村延伸覆蓋。著眼解決實際問題，拓展農業農村大數據應用場景，加強農村信息基礎設施建設。

在鄉村建設領域，市場化融資空間相對較小，以公益性項目為主，例如，道路橋梁、房屋改造以及教育、醫療和養老等基本公共服務。其次，對于農村地區，生活垃圾和污水處理、供水供電等領域，收入規模也較小。其可利用的融資空間為縣域統籌的項目，例如養老。

（五）加大支持力度，抓點帶面

一號文件指出，繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，中央預算內投資進一步向農業農村傾斜，壓實地方政府投入責任。加強考核監督，穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例。支持地方政府發行政府債券用于符合條件的鄉村振興公益性項目，強化預算績效管理和監督。同時，要加大對支農金融機構的支持力度，深入開展農村信用體系建設，積極發展農業保險和再保險，強化涉農信貸風險市場化分擔和補償，發揮好農業信貸擔保作用。此外，一號文件也明確抓好農村改革重點任務，主要是農村集體產權改革，包括集體經營性建設用地使用權抵押融資、集體林權制度改革，開展農村產權流轉交易市場規范化建設試點，提升農村經濟活力和融資空間。

在振興形式上，充分發揮示范效應，抓點帶面，開展“百縣千鄉萬村”鄉村振興示范創建，采取“先創建后認定”方式，分級創建一批鄉村振興示范縣、示范鄉鎮、示范村。同時，推進農業現代化示范區創建。根據《2021年中國財政政策執行情況報告》（簡稱《報告》），2021年創建10個國家現代種業產業園，50個國家現代農業產業園、50個優勢特色產業集群、298個農業產業強鎮。同時，深入推進農村綜合性改革試點試驗、國家級田園綜合體建設試點，支持地方探索鄉村全面振興的示范樣板。

從財政支持角度，一般公共預算收入、土地出讓收入、中央預算內投資、中央轉移支付、地方政府債券均和用于符合條件的鄉村振興項目。但受限于債務規模管理，未來財政管理將提高專款專用的監督，嚴防擠占挪用財政支農資金等問題的出現，經濟薄弱地區自主融資的空間有限。對此，財政將繼續加大銜接推進鄉村振興補助資金投入力度，相關轉移支付向重點地區傾斜。根據《報告》，2021年，中央財政安排銜接資金1561億元，比2020年增加100億元，主要用于健全防止返貧致貧監測和幫扶機制、易地扶貧搬遷后續扶持，培育和壯大欠發達地區特色優勢產業，補齊必要的農村人居環境整治和小型公益性基礎設施建設短板等。

二、鄉村振興，怎么做？

從一號文件可以看出，鄉村振興是銜接脫貧攻堅和縣城新型城鎮化建設，以鄉村為建設對象。相比縣城，基礎設施更落后，人均收入和消費能力低，且存在勞動力外流，產業發展動力不足的問題。面對眾多剛走出貧困線的地區，鄉村振興任務艱巨。農村的主要矛盾是人多地少，鄉村振興和新型城鎮化建設要同步推進。從建設內容看，與縣城新型城鎮化建設并無太大差異，是縣城建設的下沉，且部分融資需要以省市級主體或大型農業龍頭企業。

（一）鄉村振興的資金來源

從上文分析可以看出，鄉村振興的不同領域可用的融資渠道有所差異。除銀行信貸外，還有以下融資方式:

第一，一般公共預算收入、預算內投資、中央轉移支付和地方政府一般債券，以基礎性公益性設施建設為主，滿足基本生活需求，收益較弱。尤其，對重點扶持地區，為保障基本生產生活需求，將加大財政資金支持力度。

第二，地方政府專項債券、縣城新型城鎮化建設企業債、項目收益債券、鄉村振興票據、綠色債等，主要用于有一定收益的項目。上述方式主要屬于市場化融資范圍，對項目收益有一定要求。隨著脫貧工作推進到鄉村振興，2021年扶貧專項債券發行規模驟減，轉為發行鄉村振興債券，主要針對前期脫貧地區的過渡期建設，交易所品種放寬對地區的限制，但明確資金用途必須為鄉村振興領域。其中，扶貧專項債券發行20只，規模約110億元，而鄉村振興債券發行157只，規模1,127.82億元。2021年針對縣城建設，發改委推出縣城新型城鎮化建設企業債，支持領域覆蓋農村產業融合和社會領域產業專項債。（具體可參考2022年1月發布的《1月企業債發行穩定，縣域城鎮化企業債券注冊發行加速》）相對來說，企業債中區縣級發行主體占比較高，募集資金除棚戶區改造、安置房等安居工程外，多用于產業園區、基礎設施建設等，且在發改委專項債券類型中有較多選擇。目前來看，鄉村振興類債券對發行的限制條件主要在募集資金用途，即只要資金用于鄉村振興相關領域且符合一定比例即可。此外，鄉村振興債券可以結合“革命老區債券”、“可持續發展債券”等概念，例如，“21福新能源GN002(可持續掛鉤)”，募集資金用于收購7家新能源發電公司所屬的風電項目和光伏項目的所有權和運營權，符合碳中和、可持續發展債券要求，其中，約45%的資金用于鄉村發展新能源產業，繼而符合鄉村振興債券要求。