PPP協議中政府機關作為民事被執行人的法律風險

在司法實踐中，政府機關除了履行行政職能之外，還有可能作為平等的民事主體對外簽訂民事合同。行政機關一旦作為民事主體對外簽訂民商事合同，就有可能成為民事訴訟的被告，繼而成為被執行人。

齊精智律師提示依據最高人民法院關于“北京北方電聯電力工程有限責任公司與烏魯木齊市交通運輸局其他合同糾紛二審民事裁定書”[（2014）民二終字第40號]的內容顯示，對PPP協議的定性分為兩種情況：（1）涉及行政規劃、許可、處罰、管理、監督等行政職能的爭議，屬于行政法律關系，典型的是特許經營協議內容本身的爭議。（2）內容上設定民事權利義務、有關于協議的履行、變更、解除等行為的，屬于民事爭議。

本文不惴淺陋，就政府機關作為民事主體在執行中的法律風險分析如下：

一、《預算法》2014年修訂后，最高法關于只能用該行政單位

財政資金以外的自有資金清償債務的復函已經失效。

《最高人民法院執行工作辦公室關于能否強制執行甘肅金昌市東區管委會有關財產請示的復函》2001年4月19日[2001]執他字第10號

甘肅省高級人民法院：你院甘高法[1999]07號《關于能否強制執行金昌市東區管委會有關財產的請示》收悉。經研究，答復如下：

我們認為，預算內資金和預算外資金均屬國家財政性資金，其用途國家有嚴格規定，不能用來承擔連帶經濟責任。金昌市東區管委會屬行政性單位，人民法院在執行涉及行政性單位承擔連帶責任的生效法律文書時，只能用該行政單位財政資金以外的自有資金清償債務。為了保證行政單位正常的履行職能，不得對行政單位的辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取執行措施。

齊精智律師提示2014年修訂的《預算法》第4條明確規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。即全口徑預算，政府機關已經不存在所謂的預算外資金。而上述復函是建立在舊《預算法》的基礎之上，隨著新修訂的《預算法》的頒布，該復函已經失效。

二、法院可以有條件的執行機關法人的財政資金。

1、法院可以凍結機關法人的財政資金，但對國家機關財產的執行應以不影響該機關的基本運轉和公共職能的行使為限。

中華人民共和國最高人民法院《駁回申訴通知書》（2010）執監字第32號 吉林省農業委員會： 你委（吉林省農業委員會）不服黑龍江省高級人民法院（2009）黑高法執復字第47號執行裁定書向本院提起申訴一案，本院已經審查終結，現答復如下：

一、關于反映大慶市中級人民法院（以下簡稱大慶中院）錯誤執行你委財政資金的問題。根據本院《關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第5條的規定，除非法律和司法解釋明確禁止執行的財產，被執行人的所有財產都應當是可以執行的責任財產，而現行法律和司法解釋并沒有對機關法人財政資金的執行作出限制性規定。另外，本案中大慶中院對你委財產的執行數額只有650萬元左右，不到你委年預算收入總額7826萬元的百分之九，并不影響你委基本運轉和公共職能的行使。

二、關于大慶中院未對主債務人財產執行就先執行你委財產的問題。經查，大慶中院先對你委銀行賬戶資金采取的僅為凍結措施。大慶中院經查詢有關財產登記部門，在查明主債務人吉林省公主嶺市吉原原種有限責任公司和吉林省吉原種業有限責任公司確無方便執行的財產后，方對凍結的你委款項進行劃撥。大慶中院的執行行為并不構成違法執行。 綜上，你委的申訴理由不能成立，應予駁回。 最高人民法院 二○一○年十二月十四日

2、財政局將存于零余額賬戶的專項資金流轉到基本賬戶，可以作為可供執行的財產進行保全并扣劃。

裁判要旨：本院認為：作為北海市政府主要職能部門之一的北海衛計委，其經費來源是由北海市政府全額撥款的行政單位。

北海衛計委在工行北海分行南珠支行開設有兩個賬戶，一是零余額賬戶，賬號為21×××43；二是基本賬戶，賬號為21×××27，該賬戶是北海衛計委日常開支使用的賬戶。

北海衛計委向執行法院提供了以下證明材料：1、《扣劃資金一覽表》，該表載明“項目劃入資金總額為899.3萬元，支出347.0423萬元，余額364.0063萬元，凍結資金354.5791萬元”，并附有“2009年其層醫療衛生機構專項補助資金”等27項項目的文件及財政授權支付憑證，證明北海市中級人民法院扣劃的354.5791萬元為上述27項專項資金的余額。2、《北海市北海衛計委2012年工商銀行21×××27賬戶存款對賬單》，證明截止2012年12月31日該賬戶結余金額5006132.25元。3、《北海市北海衛計委基本賬戶余額構成一覽表》，該表載明“屬北海衛計委項目劃入資金總額為899.3萬元，支出395.54445萬元，余額5037521.76元。凍結資金499.743325萬元，并附有”2009年基層醫療衛生機構專項補助資金“等36項項目的文件及轉賬憑證，以證明2012年度該賬戶余額5037521.76元的構成分別為上述36項專項資金的余額。從北海衛計委提供的《北海市北海衛計委基本賬戶余額構成一覽表》與2012年度北海市財政授權支付憑證進行比對，發現，北海市財政局通過同城轉賬的方式，將北海衛計委申請批準預算的專項款項從零余額賬戶21×××43轉到21×××27基本賬戶36筆合計622.3395萬元。

而零余額賬戶作為財政部門或財政部門為預算單位在商業銀行開設用于辦理預算資金支付清算的賬戶，其日終余額與設立在中央銀行的國庫單一賬戶清算后結零，零余額賬戶設立的目的是辦理預算資金支付清算的賬戶，鏈接了財政部門與預算單位的資金運載。

雖然中國人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關與查詢、凍結、扣劃事業單位、機關、團體銀行存款的通知》明確了查詢、凍結、扣劃存款的范圍不包括國庫庫款，但資金性質在流轉中不斷發生變化。本案中，零余額賬戶款項流轉前賬戶內資金屬于國庫資金，在零余額賬戶款項流轉至基本賬戶后資金性質發生了變化，經本院查明，北海市財政局僅對零余額賬戶予以監管，對基本賬戶資金使用并不進行監管，因而原存于零余額賬戶資金的性質就不再是專項資金而成為北海衛計委的財產。因此，北海衛計委通過北海市財政局將存于零余額賬戶的專項資金流轉到基本賬戶，可以作為可供執行的財產進行保全并扣劃，北海中院（2005）北執一查字第8-12號執行裁定扣劃北海衛計委354.579148萬元至該院執行專戶并無不當。

案件來源：廣西壯族自治區高級人民法院執行裁定（2016）桂執復25號，北海市衛生和計劃生育委員會、北海市第二建筑工程公司等與建設工程施工合同糾紛執行裁定書。

3、政府債務只能用其自有或經過專項預算審批的資金清償。

裁判要旨：本院認為，政府債務只能用其自有或經過專項預算審批的資金清償。并沒有證據證明執行法院上述所凍結的資金是閘口鎮政府的自有資金，以及經過預算審批用于清償本案債務的資金，執行法院因此而解除凍結該資金的執行行為并無不當。賀輝公司的復議理由沒有事實和法律依據，依據本案異議裁定同樣的理由予以駁回。

案件來源：廣西壯族自治區高級人民法院執行裁定書（2014）桂執復字第20號，賀輝實業有限公司不服北海市中級人民法院執行裁定申請復議一案執行裁定書。

4、法院可以凍結被執行人政府機關的財政資金。

裁判要旨： 預算法是為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督而依憲法制定。相關的法律和司法解釋未對作為民事案件被執行人的政府機關財政資金的凍結，有禁止性或限制性的規定。故本案凍結被執行人曹路鎮政府的銀行賬戶，不違反相關的法律規定。被執行人曹路鎮政府要求撤銷對其銀行賬戶凍結的異議申請，缺乏相應的法律依據，該院不予支持。

案件來源： 上海市高級人民法院執行裁定書（2017）滬執復1號， 上海市浦東新區曹路鎮人民政府申請復議案執行裁定書。

綜上，合同一方當事人的行政主體身份并非當然決定協議的性質，需要根據具體的協議內容進行區分。當事人對具體行政行為的事實發生爭議的，如行政規劃、許可、處罰、管理等，該爭議屬于行政糾紛；當事人僅對協議的具體履行、解除后的處理產生糾紛的，屬于民事糾紛。當事人應正確區分案件的性質，采取相應的訴訟程序，維護自己的合法利益。

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