“央行23條”是否意味著城投債政策的放松？

作者：安曉敏王碩

主要內(nèi)容

4月18日，中國人民銀行、國家外匯管理局印發(fā)《關(guān)于做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展金融服務(wù)的通知》（以下簡稱“央行23條”），提到了“要在風(fēng)險(xiǎn)可控、依法合規(guī)的前提下，按市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，保障在建項(xiàng)目順利實(shí)施”。我們認(rèn)為，此次央行23條僅是針對資金供給端的邊際放松。

近年城投政策的主基調(diào)一直未變——遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，防范城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但政策直接“作用點(diǎn)”由2018年之前的資金需求端開始向資金供給端及債券供給端轉(zhuǎn)變。針對城投公司的資金需求端，政策一直收緊，從未放松；而針對資金供給端則“有松有緊”。2022年以來針對債券供給端的政策繼續(xù)收緊，后續(xù)城投債凈融資規(guī)模能否同比增加，仍取決于發(fā)改委、滬深交易所、銀行間交易商協(xié)會等相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策。

一、城投債政策“作用點(diǎn)”，從“需求端”轉(zhuǎn)向“供給端”

城投債的參與方主要包括城投公司、投資機(jī)構(gòu)和債券市場（包含各中介及審核、發(fā)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)），從資金角度來看，城投公司屬于資金的需求方，投資機(jī)構(gòu)屬于資金的供給方，債券市場影響城投債的供給。本文簡要梳理了2014年以來主要的城投政策，按照政策的直接“作用點(diǎn)”，做如下分類：

近年來城投債政策的主基調(diào)一直未變——遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，防范城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2022年4月19日，習(xí)近平主席主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議，會議再次強(qiáng)調(diào)要壓實(shí)地方各級政府風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，從嚴(yán)查處違法違規(guī)舉債融資行為。通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，2018年以前，收緊政策直接“作用點(diǎn)”主要是城投公司的資金需求端，2018年開始針對資金供給端及債券的供給端，包括財(cái)金〔2018〕23號、銀保監(jiān)會15號文及交易所發(fā)審政策。從政策松緊周期來看，針對城投公司的資金需求端，政策一直是收緊的，從未放松；而針對資金供給端，以財(cái)金〔2018〕23號文為標(biāo)志，開始在資金供給端收緊，以2018年7月23日國務(wù)院常務(wù)會議、國辦發(fā)〔2018〕101號文為標(biāo)志，在資金供給端放松，而銀保監(jiān)會15號文，又在資金供給端收緊，此次央行23條，則是針對資金供給端的邊際放松。

二、“央行23條”是針對資金供給端的邊際放松，但最終效果還要看后續(xù)相關(guān)配套政策

2022年4月18日，中國人民銀行、國家外匯管理局印發(fā)《關(guān)于做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展金融服務(wù)的通知》，其中第11條提到“金融機(jī)構(gòu)要主動對接重大項(xiàng)目，加大對水利、交通、管網(wǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域惠民生、補(bǔ)短板項(xiàng)目和第五代移動通信（5G）、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，推動新開工項(xiàng)目盡快開工，實(shí)現(xiàn)實(shí)物工作量；要在風(fēng)險(xiǎn)可控、依法合規(guī)的前提下，按市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，保障在建項(xiàng)目順利實(shí)施”。這個(gè)政策針對的是城投資金供給端的邊際放松，對比2018年同樣針對資金供給端的邊際放松政策，都提到了不得盲目抽貸、壓貸或停貸，保障在建項(xiàng)目順利實(shí)施。但2018年7月23日國務(wù)院常務(wù)會議及國辦發(fā)〔2018〕101號提到了防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)工程爛尾，而此次針對融資平臺公司的建設(shè)項(xiàng)目提到了推動新開工項(xiàng)目盡快開工，保障在建項(xiàng)目順利實(shí)施。從文字上看，央行23條未提“資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)”、“工程爛尾”，只是說“保障在建項(xiàng)目順利實(shí)施”。另外，2018年4月，資管新規(guī)正式發(fā)布，城投公司非標(biāo)資金接續(xù)困難，部分區(qū)域的城投公司接連出現(xiàn)“非標(biāo)違約”事件，而本次政策收緊周期中，城投公司尚未出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)事件，因此城投公司此次面對的壓力或者風(fēng)險(xiǎn)并沒有2018年時(shí)候大。

從債券供給來看，2022年以來交易所公司債終止審查項(xiàng)目大幅增加，2022年一季度城投債發(fā)行規(guī)模及凈融資額分別為14,170.38億元和6,021.76億元，同比分別下降了8.65%和15.78%，從數(shù)據(jù)上來看，滬深交易所、銀行間交易商協(xié)會在收緊城投債融資。后續(xù)城投債凈融資規(guī)模能否同比增加，仍取決于后續(xù)發(fā)改委、滬深交易所、銀行間交易商協(xié)會等相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策。

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