國企混改實務問答薈萃（十）

《指導意見》提出，“國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律”，國有企業是市場經濟主體，搞好國有企業就應該遵循市場經濟規律和企業發展規律。

市場經濟規律，是宏觀層面的，主要是市場配置資源的途徑、方式及有效性等一些必然的規定性。價值規律是市場經濟規律的核心，優化資源配置、保證效率及公平是市場經濟規律的主旨目標；供給與需求、競爭與壟斷等是市場經濟規律要處理的主要矛盾。不同國家不同階段市場經濟規律有特殊性，不同的要素市場、產品市場有其自身的規律性。企業發展規律，是微觀層面的，是指企業作為經濟細胞，其生存、發展、壯大所應遵循的一些必然性的規定性。具體而言，企業應按國家法律法規及市場體制要求的財產、資源和各類要素的組織方式，以及創新發展、參與競爭、履行社會責任等所應遵循的規律性。財產積累擴大、可持續經營、提高核心競爭力和履行好社會責任是企業發展規律的主旨目標。對公司制企業而言，有限責任、有效公司治理、創新發展是當代社會普遍認同應遵從的規律性要求。

改革實踐證明，國有企業是市場競爭的主體，搞好國有企業必須遵循市場經濟規律和企業發展規律的要求。要不斷創新和完善社會主義市場經濟體制，真正建立起適應市場經濟發展的新體制和新機制，為企業發展提供良好環境支撐。與此同時，推進國有企業改革也必須遵循企業發展規律，才能夠促進企業可持續經營和提高企業核心競爭力，才能夠為企業的發展提供源源不斷的動力，才能夠做強做優做大國有企業。在國有企業改革中，堅持“兩個規律”主要體現為：

一是要遵循堅持政企分開、所有權和經營權分離的企業發展規律。政企不分是阻礙國有企業走向市場、真正成為市場主體的主要障礙。自黨的十六大以來，新的國有資產管理體制為實現政企分開提供了體制保障。國資委是經政府授權代表國家履行出資人職責的特設機構，專門承擔監管國有資產的職責。國資委不行使社會公共管理職能，政府其他部門、機構不履行國有資產出資人職責。這就從機構設置上實現了社會公共管理職能與出資人職能的分離，為從根本上解決政企不分的問題創造了條件。按照《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，國資委除履行出資人職責外，不得干預企業的生產經營活動。國資委成立以來，牢牢把握出資人職責定位，依法履行職責，努力做到“不缺位、不越位、不錯位”，保證了所有權和經營權分離，為加快國有企業發展創造了良好條件。

二是要遵循落實資產保值增值責任的企業發展規律。沒有責任就沒有壓力。國資委作為政府授權的出資人代表，理所當然要承擔搞好國有企業、實現國有資產保值增值的責任，但這一責任只有最終傳遞到企業才能得到真正落實。國有企業經營業績考核體系的建立，形成了責任落實和壓力傳遞的工作機制，調動了國有企業負責人和廣大職工的積極性，促進了國有企業經營效率和市場競爭力的提高。

三是要遵循完善公司治理結構的企業發展規律。完善公司治理結構，是深化國有企業改革，建立現代企業制度的必然要求，既是企業可持續發展的需要，也是完善國有資產監管體制、確保國有資產保值增值責任層層落實的客觀要求。國資委作為出資人代表，不能直接去管企業的經營決策，必然存在著委托代理的問題，這就要求企業必須建立起完善的公司治理結構。許多國有企業相繼建立和完善了董事會，規范了公司董事會、監事會和經營管理者的權責，建立了外部董事制度，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制，在企業層面實現出資人到位。與之相適應，還逐步建立了黨管干部與市場化配置人才相結合的選人用人機制。

四是要遵循加強資產監管、提高監管透明度的企業發展規律。任何類型的企業交給代理人經營，沒有一個出資人會放棄監管。國資委成立以來，制定發布了相應的規章和規范性文件，開展了清產核資，強化了企業財務預決算、財務動態監測，加強了國有資產監管的各項基礎工作。加強對企業重大財務事項的監督管理，加大了財務決算審計監督工作力度。堅持和完善監事會制度，加強了國有資本權益和國有資產安全情況的重點檢查，及時反映國有企業在投資融資、重組改制、清產核資、產權轉讓等活動中涉及國有資產安全及影響企業發展的重大問題。加強了對國有企業改制和產權轉讓的監督檢查，規范了國有企業改制，促進了國有產權有序流轉。中央和省、市(地)三級國有資產監督管理組織體系基本建立，國有資產監管法規體系初步建立，國有資產保值增值的責任體系層層到位。這對企業國有資產的依法有效監管，為加快國有企業改革和發展，確保實現國有資產保值增值提供了有力保證。

五是要推動國有資本合理流動優化配置的市場經濟規律。國有企業是我國國民經濟的支柱，發展社會主義生產力，實現全面建設小康社會的宏偉目標，始終要發揮國有企業的控制力、影響力和帶動力。這就要求推動國有資本合理流動優化配置，不斷提高國有企業綜合素質和競爭能力，對外部環境的變化做出靈敏、有效的反應。要推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。要重組整合一批、創新發展一批、清理退出一批國有企業，優化國有資本布局結構，增強國有經濟整體功能和效率。要為清理退出、重組整合、結構調整創造條件，建立健全優勝劣汰市場退出機制，切實保障退出企業依法關閉或破產加快處置低效無形資產，淘汰落后產能。支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場，以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉化，把變現的國有資本用于更需要的領域和行業。

六是要遵循公平參與競爭、實現優勝劣汰的市場經濟規律。要公平維護各類投資者的權益，必須推動國有企業按照市場化要求商業化運作，實現優勝劣汰。對自然壟斷行業的國有企業，要實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開，放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算；對以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標的公益類企業，可采取國有獨資形式，具備條件也可以推進投資主體多元化，還可以通過購買服務特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。要加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，為國有企業公平參加競爭創造條件。通過改革，為國有企業和其他所有制企業營造一個統一開放、競爭有序的市場環境，各類市場主體在公平、開放、透明的市場規則下，按照統一的市場準入制度，依法平等地進入法律法規未明確禁止進入的行業和領域，配置資源、開發市場、經營產品，公平競爭、優勝劣汰，共同促進經濟繁榮與發展。

《指導意見》指出：“推進全員績效考核，以業績為導向，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減、獎懲分明，充分調動廣大職工積極性”

全員績效考核制度是指對職工工作績效的質量和數量進行評價，并根據職工完成工作任務的態度以及完成任務的程度給予獎懲的一整套科學、合理、全面的考核制度。包括兩方面：一是對企業全體工作人員及其工作狀況進行評價；二是對全體人員在組織中的相對價值判斷或貢獻程度進行評價。

2009年國資委發布《關于進一步加強中央企業全員業績考核工作的指導意見》，并于2010年印發《中央企業全員業績考核情況核算計分辦法》，提出實施“工作有標準、管理全覆蓋、考核無盲區、獎懲有依據”的全員績效考核。推進全員績效考核，是完善經營業績考核制度的重要舉措，是確保國有資產保值增值責任落實到各級企業負責人和基層單位，壓力傳遞到各個崗位，激勵約束覆蓋到廣大員工的制度保障。落實全員經營責任，對調動好、保護好、發揮好廣大企業管理者和員工的積極性，發展壯大國有經濟，具有十分重要的意義。

一是有利于形成合理薪酬分配機制。薪酬分配機制對于調動廣大職工的勞動積極性起著十分重要的作用，《指導意見》強調了要推進全員績效考核，以業績為導向，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距，做到獎懲分明，充分體現勞動價值。逐步建立工資效益同向變動機制，就可以打破平均主義大鍋飯，切實做到職工收入能增能減，也便于充分調動廣大職工的創新積極性。

二是有利于落實國有資產保值增值責任。全員績效考核制度的推進，有助于全面推動國有企業經營業績考核工作上水平、更規范、更精準，最大范圍地落實國有資產保值增值責任，最大限度地調動和發揮國有企業各級負責人和廣大員工的創造性和積極性，促進國有企業持續健康發展。

三是有利于激發企業內生活力。建立全員績效考核機制能夠激發職工的工作積極性，提高全員執行力，有助于逐步消除“干與不干一個樣、干多干少一個樣”和人浮于事的現象，全面提升企業經營管理水平，激發企業內生活力。

《指導意見》提出：“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中；向前瞻性、戰略性產業集中；向具有核心競爭力的優勢企業集中。”改革開放以來，國有經濟的布局結構經歷了長期的調整，目前中國經濟已經形成國有經濟、民營經濟、外資經濟“三分天下各有其一”的格局。與此同時，國有資本的布局結構調整取得積極進展。國有資本不斷向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，國有經濟在重要行業占據主導地位。從一些地方的情況看，國有經濟在關系國計民生的重要基礎設施領域發揮了重要作用，一些地方國有企業承擔了大量的本地重點基礎設施建設投資功能，起到了支撐、支柱作用。為了服務于國家重大戰略需求、服務于企業結構調整的需求，“三個集中”是優化國有資本布局結構的重要任務。

貫徹落實《指導意見》的要求，要實現“五個優化”。根據國有企業的戰略定位，從進一步提高國有經濟的控制力出發，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域集中，向國有經濟具有競爭優勢的行業和未來可能形成主導產業的領域集中，向具有較強競爭力的大公司大企業集團集中。從有效發揮國有經濟整體優勢出發，實現“五個優化”：優化國有資本在有關行業或領域的分布；優化國有資本在區域間的分布；優化國有資本在產業內部的分布；優化國有資本在企業間分布；優化國有資本在企業內的分布。

貫徹落實《指導意見》的要求，要加快培育大公司大企業集團。通過國有資本經營預算等方式，加大對關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域國有企業的支持力度，培育具有國際競爭力的世界一流企業，打造主業突出、具有國際競爭力的大企業集團。推動具備條件的國有企業改組為國有資本投資公司，并按照管資本的要求，建立良好的公司治理和運行機制，將其打造成為推動產業整合和轉型升級的重要平臺。組建或改組成立綜合性或專業化的國有資本運營公司，依托資本市場、產權市場，打造股權運作、價值管理、整合退出的專業化平臺。