土地出讓收入征收權劃轉，哪些城投公司最“受傷”？

6月4日，財政部、自然資源部、國家稅務總局、人民銀行等四部門聯合發布通知（以下統稱為財綜“19號文”），決定將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收；自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省進行試點，待積累一定工作經驗后于2022年1月1日起全面實施。此新政一出，很快就引起了社會各界的關注，其中土地出讓收入征管權的劃轉更是由于所涉金額巨大，引發了廣泛的熱議，甚至還出現了一些過度解讀的聲音，比如將土地出讓收入征管權劃轉與歸屬權變更進行不合理的掛鉤，制造央地關系發生大變局的錯覺；再比如，夸大土地收入征管權劃轉對城投公司信用基本面的影響，預測城投債市場將因此而出現大量違約。那么，到底該如何理解財綜“19號文”的監管意圖？如何看待它對城投公司信用基本面的影響？它對房地產行業又將產生怎樣的影響？本文將逐一進行解答。

一、財綜“19號文”有何監管意圖？

本文認為，財綜“19號文”主要體現了以下幾方面的監管意圖：

（1）穩步推進稅收征管體系改革，提高非稅收入征管效率和質量

稅務部門征收非稅收入，符合我國稅收征管體系改革的目標和趨勢。2018年7月，《國稅地稅征管體制改革方案》出爐，提出先合并省級和省級以下國稅地稅機構，再接收社保和非稅收入征管職責；2019年1月1日起，由財政部駐地方財政監察專員辦事處負責征收的國家重大水利工程建設基金、農網還貸基金、可再生能源發展基金等11項非稅收入均被劃轉至稅務部門征收；2021年1月1日起，水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費被劃轉至稅務部門征收。由此可知，土地出讓收入等的征管權劃轉至稅務部門，實際上是延續了多年來稅收征管體系改革的總體思路，目的在于提高非稅收入征管效率和質量，實現精準征收，應收盡收，同時也為后續的費改稅做先期鋪墊，以更好地規范政府收入機制，統籌財政資源。

（2）糾正土地出讓業務中的違規亂象，避免征收漏洞和監管腐敗

土地出讓金是地方政府極為重要的一大財源。2020年，全國國有土地使用權出讓收入共計8.41萬億元，而地方本級財政收入累計值10.01萬億元，其中稅收收入占比約為85%（結合全國稅收收入與非稅收入、中央財政收入和地方本級財政收入的數據進行推斷），則地方上的稅收收入約為8.5萬億元。由此可見，地方政府的土地出讓收入幾乎和稅收收入的規模相當。但是，如此龐大的收入背后，隱藏了很多的不規范甚至不合法現象。比如，土地出讓業務中存在著監管缺位，導致開發商私自更改土地用途、調整容積率等的違規行為得不到有效懲治，進而造成土地收入的實質性損失，甚至還有些地方政府為了短期政績而主動向開發商輸血讓利，通過先征收后返還、補貼等方式減免其應繳納的部分土地出讓金，這在多省的財政收支審計報告中均有體現。上述違規亂象導致的土地出讓收入損失雖然難以估算具體金額，但無疑會在一定程度上削弱地方財力，不利于地方經濟和社會的中長期健康發展。另外，去年9月央辦、國辦印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，提出要穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，集中支持鄉村振興重點任務，那如果土地出讓收入因各種違規亂象的存在而漏征、少征、欠征，顯然會減少實施鄉村振興戰略的資金來源，降低土地增值收益對農業農村發展的支持作用。

（3）引導地方政府降低對土地財政的依賴，促進實體經濟發展

土地出讓收入征管權劃轉稅務部門，并不影響其繼續歸入政府性基金賬戶，并不等同于地方財權被上收中央，其支出用途亦不會明顯改變，仍是在確保足額支付成本補償性支出的基礎上，再安排農業農村、城市基建等非成本性支出，總體上不會觸動地方政府的實際利益。不過，值得注意的是，由稅務部門征管能改善地方土地收支的“黑箱”現象，使中央能更完整更及時地掌握土地收支的具體情況，倒逼地方政府在土地出讓業務中更加規范、更加謹慎，從而引導其逐步降低對土地財政的依賴，有序打破泡沫經濟，提升實體經濟和產業的發展水平。總體而言，此次新政很大程度上就是要通過提升土地收支的透明度，以便中央能更有效地對土地收入通盤籌劃，從“頂層設計”的角度來促進我國經濟和社會的持續健康發展。

二、對城投公司信用基本面有何影響？

在判斷土地出讓收入征管權劃轉稅務部門對城投公司信用基本面的影響之前，需要先了解城投公司主要通過哪些方式或路徑與土地出讓發生關聯。具體來看，主要包括以下三種方式或路徑。

一是，城投公司開展土地整理開發業務取得相關收入。依據目前的監管政策，城投公司不得從事新增土地儲備工作，地方政府不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為城投公司償債資金來源，城投公司的土儲融資職能被弱化，嚴格意義上不應再承擔土地整理開發的長期資金墊付。鑒于此，城投公司開展土地整理開發業務最好是能夠選擇合法合規的業務模式，比如委托代建模式：土儲機構作為實施主體，城投公司受其委托實施土地的前期開發，開發過程中城投公司不負責融資，而是隨工程進度獲得來自委托方的撥付資金，同時按照一定比例收取委托代建費用。不過，從實操上來看，有不少城投公司仍是通過傳統模式來開展土地整理開發業務，也即自籌資金、墊資開發，待土地熟化并完成出讓后，地方政府按照地塊凈收益計提相關基金，剩余部分對城投公司進行資金返還，通常在返還成本的基礎上會給予其一定比例的投資加成，城投公司據此確認土地整理收入。該模式雖存在合規風險，但仍較為主流，實踐中地方政府可通過人為提高投資加成比例以達到協助城投公司做大收入規模的目的。比如，蘇州HC建設發展有限公司2019年土地平整收入較上年大幅提高252.79%，主要系由投資加成比例提高所致，該業務板塊的毛利率從上年的3.64%提高至11.66%，恰恰印證了這一判斷。

二是，地方政府將土地資產注入城投公司。依據目前的監管政策，地方政府是不能隨意向城投公司注入土地資產的。對于經營性的商業、住宅、工業和綜合用地等建設用地，必須通過市場化方式有償取得，須及時足額繳納出讓金；對于公租房、保障房、城市基礎設施用地、國家重點扶持的能源/ 交通/水利等基礎設施用地，可以通過政府劃撥無償取得，但須經有關部門依法批準并嚴格用于指定用途。至于城投公司早期獲得的劃撥類用地，依據政策要求不能用于轉讓、出租和抵押，若要轉讓或抵押都須變更土地使用權類型并補繳土地出讓金。鑒于此，目前地方政府難以通過直接注入的方式向城投公司輸送土地資產，此處不再贅述。

三是，城投公司通過公開市場“招拍掛”拿地。本身這是城投公司參與土地出讓的“正道”，但實踐中仍然存在“暗箱操作”。明面上，城投公司在土拍市場上按照法定規程購得相關地塊并支付了土地出讓金，但私底下，地方政府又通過政府補助或專項資金的形式將土地出讓金返還給了城投公司，本質仍是變相為城投公司注入土地資產，目的在于擴充其資產規模、方便其進行抵質押融資。另外，有不少城投公司在土地出讓環節存在少繳納或延遲繳納土地出讓金的情況，但地方財政部門并未及時追責、要求整改。總之，目前城投公司與地方政府之間仍存在較強的“合謀”沖動，通過“招拍掛”拿地也難免被“玩壞”。

綜上可知，城投公司目前主要通過開展土地整理開發業務、參與公開市場“招拍掛”拿地與土地出讓發生聯系。在業務開展或競拍拿地的整個鏈條中，地方政府利用政策盲點或監管的灰色地帶，能順利地給城投公司進行“輸血”，以提升城投公司的信用基本面。雖然不同的“輸血”方式對城投公司信用基本面的影響機制有所不同，但殊途同歸，最終都會增大城投公司的凈資產/總資產規模，同時還伴隨著收入和現金流的美化。但這一目的之所以能達成，很大程度上要歸因于地方政府在土地出讓收入的支配方面擁有較大的自主權，受到的來自中央的約束較少，以至于能夠屢屢突破合規紅線對城投公司提供變相“輸血”。

但是，土地出讓收入征管權劃歸稅務部門后，這一現象將得到改善。盡管征管權劃轉不涉及收入歸屬權的變更，但此舉讓地方政府土地收支行為處在中央的監測之下，有助于抑制地方政府向城投公司進行大規模違規“輸血”的沖動，比如地方政府想要對城投公司進行大額土地出讓金返還時一定會有所忌憚。另外，土地出讓收入征管權劃轉稅務部門將加快全國統一土地出讓收支信用平臺的建設進程，這意味著地方政府在土地收入的使用方面將越來越透明，暗箱操作和自由調配相關資金的成本會越來越高。

鑒于此，本文認為：土地出讓收入征管權劃轉對城投公司土地整理開發業務的影響將隨著新政的全面推開而逐步顯現，短期內或不太明顯，不足以沖擊城投公司的信用基本面。但中長期而言，此次新政在壓減實操中違規現象的同時，確實有可能會刺破一些地方的地價泡沫，讓價格回歸價值，而這將導致其土地出讓收入的縮水。這種情況下，受沖擊最大的城投公司主要有以下兩類：一是，業務結構單一、主做土地整理開發業務、幾乎不涉足任何市場化業務或雖涉足市場化業務但相關收入幾乎可忽略不計的，此類城投公司對土地出讓收入返還的依賴度極高，新政之后其收到相關返還資金的流程將大概率延長，這對其資金鏈條的安全性形成新的挑戰，需警惕因資金鏈斷裂而導致的違約風險。從定量角度來看，建議對最近3年傳統城投業務（含土地整理開發、工程代建、保障性住房建設等）收入占比均值高于80%且存在1個或若干年度土地整理開發收入占比高于50%情形的城投公司提高警惕，城投行政級別、主體信用級別則不作限制，不排除高行政級別、高主體信用級別的城投公司（如AA+級別的地市級平臺）受到新政連累的可能；二是所屬區域公共財政收入規模較小、地方財政收入對土地出讓收入高度依賴的區縣級城投公司，主體信用級別集中在AA級及以下。從定量角度來看，建議對所屬區域最近三年公共財政收入低于30億元、政府性基金收入占地方財政總收入比重連續3年達到50%以上（或者國有土地使用權出讓收入與公共財政收入的比值連續3年超出50%）的區縣級城投公司提高警惕，城投公司的平臺地位、業務結構則不作限制，不排除區縣級核心傳統城投公司受到新政連累的可能。

三、對房地產行業有何影響？

土地出讓收入征管權劃轉對房地產行業的影響機制與城投公司有所不同，其主要通過影響拿地成本和出讓金繳納方式進而影響到房企的信用基本面。新政出臺以前，地方政府有動機也有機會給房企返還一定比例或金額的土地出讓金，以達到表面上抬高地價美化經濟數據、私下里降低開發商拿地成本的雙重效果。但新政之后，地方政府變相降低房企拿地成本的操作難度會明顯加大，而拿地成本抬高對于資金鏈緊張、融資彈性較弱的開放商而言形成新的挑戰。此外，由于新政之后土地出讓金征管的規范性更強，所以房企在繳納出讓金方面恐怕難有轉圜空間和模糊處理的可能，不在法律法規允許范圍內的分期、延期支付和拖繳欠繳等將直接面臨利息和滯納金的追責。鑒于此，本文認為：短期內，此新政有可能提高房企的拿地成本，還有可能加劇其資金鏈條的緊張程度，因此杠桿率偏高、現金流偏緊的房企恐將受到較大的沖擊；中長期來看，由于新政強化了中央對地方政府土地收支行為的約束，一定程度上能防范地方政府濫用賣地收入，抑制地方政府吹高房價做大賣地收入的沖動，所以有可能會引導地價回歸其價值，長遠來看有利于房地產業的持續健康發展。不過，要提示一點，土地出讓收入征管權劃轉與房地產稅并無直接關系，但客觀上此新政可能會強化部分重點城市開展房地產稅試點的預期。