地方國企債務融資紅線敲定

作者：毛小柒

來源：濤動宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

2021年8月5日，河南省國資委官網發布3號文，進一步細化了2021年3月26日國務院國資委發布的18號文，整體上延續了《關于國有企業資產負債約束的指導意見》（2018年9月13日由中辦和國辦發布）的要求和精神，進一步敲定了地方國企債務融資紅線和相關管控要求，進一步敲定了地方國企債務融資紅線和相關管控要求。

雖然3號文只是由河南省發布，且這一輪地方國企債務整頓由河南的永煤控股違約引起，但考慮到地方國企債務風險的整頓是一項系統工程，不僅涉及到債券市場生態，亦關系到國企改革以及地方隱性債務，因此3號文具有普適性。

一、地方國企債務整頓是政治任務：國企改革三年行動、隱性債務和債市生態

（一）提高政治站位、強化約束、維護國企市場信譽，并加大問責力度

地方國企債務整頓不僅是國企三年改革行動的任務之一，亦和2020年12月中央經濟工作會議提出的隱性債務整頓有關（地方融資平臺的轉型方向便是普通地方國企、3號文和18號文均提及了國企改革和隱性債務等問題），同時還事關債券市場生態建設（維護地方國企債券市場聲譽和金融市場穩定），因此地方國企債務整頓實際上已成為政治任務。

3號文某種程度上是河南省重視防范地方國企債務風險的表現（當然這也是永煤違約對河南地區融資環境形成較大沖擊后政府無奈采取的結果），亦和18號所提及的“化解國企債務風險作為重中之重”精神相一致。具體看，

1、提高政治站位，企業是責任主體，董事長是第一責任人。

2、加強財務杠桿約束，防止有息負債和或有債務過度積累，加強對各級子企業的債務風險管控，引導高負債子企業穩步降低資產負債率。

3、依法合規開展債務融資和風險處置，嚴格遵守資本市場規則和監管要求，努力維護國企市場信譽和金融市場穩定。

4、對四大企業要加大問責力度。

（二）延續了《關于國有企業資產負債約束的指導意見》的要求和精神

從具體內容上看，3號文延續了《關于國有企業資產負債約束的指導意見》的要求和精神，很多內容具有較好的契合性，如均提出按照基準線、預警線和重點監管線等三線進行資產負債率管理，并相應設定重點關注企業和重點監管企業。

2018年9月13日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》，將所有行業、所有類型國有企業納入資產負債約束管理體制，并提出了一系列要求，特別是3號文的很多規定基本上和《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》相一致，這里不再贅述（詳見下表）。

二、3號文雖然針對河南省管企業，但也適用于非省管的地方國企（含平臺）

（一）雖然3號文針對的是河南省管企業，但3號文同時亦明確各省轄市國資監管機構應參照要求指導本地監管企業做好債務風險管控工作，這意味著3號文實際上也適用于地方融資平臺（大部分具有地方國資背景或即將轉型為真正的地方國企）。

（二）考慮到3號文延續了《關于國有企業資產負債約束的指導意見》的要求和精神，基本上可以被視為是18號文的配套細則，因此3號文的適用性亦可以進一步推廣到河南省以外的地區。因此18號擬定的一些原則仍然值得關注，如下表所呈現的“三個結合”。

（三）2016年河南省啟動了重點省屬國有工業企業改革，2017年則將國企改革由工業企業轉向全部企業。目前河南省共有29家省管（屬）國企名單。

三、地方國企債務整頓要點全面梳理

（一）“三線兩重”：推動重點關注和重點管控企業控（或降）杠桿

1、根據2018年9月13日中辦和國辦發布的《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》，3號文按照資產負債率的基準線、預警線和重點監管線等三線要求對地方國企實行名單制管理，即對資產負債率超過警戒線和重點監管線的企業，根據風險大小程度分別納入兩重（即重點關注和重點管控企業）。

2、對于納入重點管控名單的企業，原則上

（1）原則上，不得實施推高資產負債率的境內外投資，重大投資要履行專門審批程序，嚴格高風險業務管理，并大幅壓減各項費用支出。

（2）原則上，債券余額占帶息負債的比例不得超過30%，一年內到期債券不超過債券余額的60%。

（3）督促指導納入債務風險重點管控名單的企業“一企一策”制定債務風險處置工作方案。

3、對高負債企業，要通過控投資、壓負債、增積累、引戰投、債轉股等方式多措并舉降杠桿減負債。

（二）“3+2”融資紅線：涉及擔保、隱性債務以及債券發行等三大領域

像地產一樣，3號文對地方國企也設定了融資紅線，即“3+2”融資紅線，主要涉及擔保行為（2條紅線）、隱性債務（1條紅線）以及債券發行（針對重點管控企業的2條紅線）等三個方面。實際上，18號文亦提出嚴控地方國企通過表外、永續債等方式融資，并嚴格限制對外擔保、避免交叉債務風險。具體看，

1、嚴控擔保規模：累計擔保總額原則上不得超過本企業凈資產的50%，且對單個被擔保人提供的累計擔保總額原則上不得超過本企業凈資產的20%。

2、壓存量、控總量、管增量：對永續債券、永續保險、永續信托等權益類永續債和并表基金產品余額超過凈資產40%的部分視同帶息負債管理。

3、對納入債務風險重點管控名單的企業：原則上債券余額占帶息負債的比例不得超過30%，一年內到期債券不超過債券余額的60%。

除以上“3+2”紅線外，在擔保行為、隱性債務、債券發行等方面還有更細化的要求，如嚴控企業相互擔保等捆綁式融資行為、嚴禁為非國企和個人提供擔保、嚴控資產出表和表外融資等行為、推動永續債總體規模穩步下降、嚴禁融資性貿易和虛假貿易行為等等。

此外，18號文亦提出要嚴控低毛利貿易、金融衍生品、PPP等高風險業務，嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務。實際上2017年以來，國資委便一再嚴令禁止違規的融資性貿易（扮演著中小企業的“銀行”角色）。例如，2017年3月國資委便明確將嚴格控制盲目投資、嚴格禁止單純為擴大規模的融資性貿易，同年3月22日國資委通報了中國鐵路物資集團國有資產重大損失案（融資性貿易便是主因），2017年4月國資委發布的《關于進一步排查中央企業融資性貿易業務風險的通知》明確提出加快淘汰低水平、低毛利貿易業務。

（三）加強子企業、投資管控、資金用途、拆借、兩金等運行管理

1、強化子企業的法人主體地位和獨立性，加強對子企業的管控，合理確定子企業的債務水平，減少母子企業、子企業與子企業之間的風險傳染。

實際上關于國有企業資產負債約束的指導意見》亦提出“強化國有企業集團公司對所屬子企業資產負債約束”，即將子企業的資產負債約束納入集團公司考核體系，進一步強化子企業資產、財務和業務獨立性，減少母子企業、子企業與子企業之間的風險傳染。

2、強化資金管理、嚴格投資管控，嚴控占用資金規模大、回收周期長、回報率水平低，且大幅增加企業債務負擔或表外債務風險的項目投資。

3、嚴格規范內部資金拆借、嚴禁違規對外拆借資金。

4、嚴格管控債務融資資金用途，即募集資金要用到戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等關鍵領域和重要行業，原則上要確保投資項目的回報率高于資金成本，嚴禁過度融資形成資金無效淤積，嚴禁資金空轉、脫實向虛，嚴禁挪用資金、違規套利，探索對企業重大資金支出開展動態監控。

5、加強“兩金”管控，這里的“兩金”主要是指應收款和存貨（以建筑類國企為主），加強“兩金”管控實際上是指加強回流速度、縮短回款賬期、提高回收質量、減少無效占用、降低壞賬損失率，以提高資產質量和流動性。

（四）加強清理整頓（打破剛兌仍是大方向）、深化國企改革

1、清理整頓實際上是指推動地方國企的戰略性重組和專業化融合，具體看是指加強“兩資”（低效資產和無效資產）處置、兩非（非主業和非優勢）業務剝離以及虧損企業治理。實際上《關于國有企業資產負債約束的指導意見》亦明確提出“積極推動國有企業兼并重組”和“依法依規實施國有企業破產”。

這就意味著防范風險并不意味著保剛兌（雖然從實際情況來看對地方來說這很難），畢竟政策層面的整體基調仍是基于風險防控角度，對打破剛兌這一方面是基本認可的，即通過風險出清實現優勝劣汰是資本市場的正常運行機制、投資機構切實提高風險資產的定價能力，風險該暴露就暴露、該破產就破產。

（1）支持國有企業依法對扭虧無望、已失去生存發展前景的“僵尸子企業”進行破產清算。

（2）對嚴重資不抵債失去清償能力的平臺公司，依法實施破產重整或清算。

（3）堅持減虧控虧、加強企業清理整頓，推動納入治理范圍的虧損子企業戶數和虧損額逐步下降。

第一，對長期虧損、扭虧無望的企業，要堅決重組或關停；

第二，對產品無競爭優勢、市場前景不明朗的虧損企業要果斷轉型；

第三，對無戰略安排、與主業發展方向不符的虧損企業要盡快退出。

（4）對符合破產條件但仍有發展前景的企業，支持債權人和企業按照法院破產重整程序或自主協商對企業進行債務重組。對已失去生存發展前景的企業，要破除障礙，依法依規進行破產清算。

（5）持續加大對產業集中度不高、同質化競爭突出企業的聯合重組，積極開展與央企、地方國企、民企等的外部重組，通過重大資產重組、吸收合并等方式，推動企業兼并重組，同時鼓勵各類投資者通過股權投資基金、創業投資基金、產業投資基金等形式參與國有企業兼并重組。

2、積極開展股權融資，具體包括以下幾個方面，

（1）通過整體或分業務板塊上市、增發、配股等方式進行股權融資，提高企業資產證券化率。

（2）通過增資擴股、出讓股份、合資合作等方式引入外部資本。

（3）通過設立相關基金、股權債權置換等方式，積極吸收金融資本和社會資金，有效轉化成資本金投入，擴大股權融資規模，有效補充企業權益資本。

四、嚴禁惡意逃廢債與加強日常管理，建立并嚴格落實“631”債務償還機制

受永煤違約影響，河南地區企業的融資環境急劇惡化。為此在加強債券發行管理之外，3號文亦提出通過“加強債券存續管理”和“依法處置債券違約”等舉措嚴禁惡意逃廢債，維護市場生態。具體如下，

（一）債券發行情況要報告（報告要素包括品種、規模、期限、用途、還款、資金保障等關鍵信息）。

（二）重點關注信用評級低、集中到期債券規模大、現金流緊張、經營嚴重虧損企業的債券違約風險，提前做好兌付資金接續安排。

（三）對按期兌付確有困難的，要提前溝通確定處置方案，通過債券展期、置換等方式化解風險，并及時披露股東變更、資產劃轉、新增大額債券重大事項。

（四）對于已經發生債券違約的企業，努力達成和解方案，挽回市場信心，防止發生風險踩踏和外溢。

（五）完善重點債務風險指標監測臺賬，督促指導納入債務風險重點管控名單的企業“一企一策”制定債務風險處置工作方案。

（六）用好銀行貸款、債券、融資租賃和信用證等各類債務融資工具，提高直接融比重，用好用足國家關于債轉股的政策、積極開展債轉股工作。

（七）建立并嚴格落實“631”債務償還機制，即提前6個月制定到期還款計劃、提前3個月落實資金來源、提前1個月賬上備足償債資金。

五、附件

（一）附件1：地方國有企業債務風險監測表

（二）附件2：地方國有企業風險債券明細表

（三）附件3：地方國有企業債務債券風險監測指標自動計算表

注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。

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原標題： 地方國企債務融資紅線敲定