從對(duì)瑞幸財(cái)務(wù)造假的處罰看《證券法》長(zhǎng)臂管轄與境外上市違規(guī)的境內(nèi)監(jiān)管

從相關(guān)部門對(duì)瑞幸案的處理情況來(lái)看，本案并沒(méi)有適用《證券法》第2條的長(zhǎng)臂管轄原則。除因瑞幸被披露的財(cái)務(wù)造假行為主要發(fā)生在2019年期間，即新《證券法》生效施行之前，根據(jù)《立法法》第93條法律法規(guī)不溯及既往的原則，一定程度上阻斷了新《證券法》第2條長(zhǎng)臂管轄原則的適用外，新《證券法》第2條對(duì)于長(zhǎng)臂管轄原則也規(guī)定了“擾亂中華人民共和國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)秩序”、“損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”的適用條件。因此“擾亂境內(nèi)市場(chǎng)秩序”、“損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”是監(jiān)管部門能否啟用新《證券法》第2條長(zhǎng)臂管轄原則，對(duì)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)主體境外上市違規(guī)行為依據(jù)中國(guó)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管的必要條件。

雖然“擾亂境內(nèi)市場(chǎng)秩序”、“損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”的規(guī)定本身比較寬泛，但從以往中國(guó)證監(jiān)會(huì)以及公安、司法機(jī)關(guān)對(duì)違法金融活動(dòng)的監(jiān)管與查處來(lái)看，我們認(rèn)為，境外證券發(fā)行和交易活動(dòng)“擾亂境內(nèi)市場(chǎng)秩序”、“損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”的典型表現(xiàn)為：境外發(fā)行交易的證券產(chǎn)品未取得相關(guān)行政許可在我國(guó)境內(nèi)招攬投資者參與認(rèn)購(gòu)、交易的情形。

瑞幸案并不符合上述情形，主要因?yàn)槿鹦夜善钡陌l(fā)行與交易是在境外實(shí)施的。但存有爭(zhēng)議的是，某些境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者在境外參與了瑞幸的公開發(fā)行，以及部分境內(nèi)投資者可能通過(guò)開立在境外的證券賬戶交易瑞幸股票，這些投資者因瑞幸財(cái)務(wù)造假所遭受的損失是否屬于新《證券法》第2條所保護(hù)的“境內(nèi)投資者合法權(quán)益”并不明確。有觀點(diǎn)認(rèn)為，新《證券法》第2條應(yīng)當(dāng)做限制性解釋，因此不適用于此類投資者的保護(hù)。

遺憾的是，最終監(jiān)管部門并未啟用新《證券法》第2條長(zhǎng)臂管轄原則對(duì)瑞幸進(jìn)行監(jiān)管處罰，因此未能通過(guò)此次事件一窺監(jiān)管對(duì)于新《證券法》第2條適用范圍的明確態(tài)度。但我們認(rèn)為，《證券法》第2條規(guī)定的“擾亂境內(nèi)市場(chǎng)秩序”、“損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”的適用條件實(shí)質(zhì)上較為原則，存在一定的監(jiān)管裁量空間，因此不排除在今后類似于瑞幸財(cái)務(wù)造假的案件中，監(jiān)管部門適用《證券法》第2條行使監(jiān)管權(quán)并作出處理的可能。

雖然在瑞幸案中新《證券法》第2條長(zhǎng)臂管轄原則并未啟用，但根據(jù)現(xiàn)有中國(guó)證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等對(duì)瑞幸案的處理，我們也可以總結(jié)出境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)主體境外上市違規(guī)行為采取執(zhí)法行動(dòng)的一些基本原則：

1 跨境監(jiān)管合作依舊是對(duì)境外上市違規(guī)行為啟動(dòng)境內(nèi)監(jiān)管調(diào)查的重要途徑

中國(guó)證監(jiān)會(huì)在其公告及答記者問(wèn)中多次強(qiáng)調(diào)將跨境監(jiān)管合作作為解決類似瑞幸財(cái)務(wù)造假案件的重要途徑2。在對(duì)瑞幸案的首次“表態(tài)”中，中國(guó)證監(jiān)會(huì)就強(qiáng)調(diào)“將按照國(guó)際證券監(jiān)管合作的有關(guān)安排，依法對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行核查”3。中國(guó)證監(jiān)會(huì)易會(huì)滿主席在公開場(chǎng)合也明確表示：“針對(duì)瑞幸咖啡等個(gè)別跨境上市公司出現(xiàn)的監(jiān)管問(wèn)題，我們認(rèn)為加強(qiáng)跨境合作才是解決問(wèn)題的正途”4。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在會(huì)同財(cái)政部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等啟動(dòng)對(duì)瑞幸及相關(guān)主體調(diào)查之后，也再次表示“同時(shí)根據(jù)國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）跨境監(jiān)管合作機(jī)制安排，配合美國(guó)證券監(jiān)管部門開展跨境協(xié)查”5。

在瑞幸案中，瑞幸的發(fā)行上市地為美國(guó)，美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）對(duì)瑞幸股票的發(fā)行和交易行為負(fù)有首當(dāng)其沖的監(jiān)管責(zé)任，在發(fā)生財(cái)務(wù)造假時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)追究違法行為人的法律責(zé)任。且當(dāng)發(fā)行人為海外發(fā)行人、其主要資產(chǎn)在其他法域時(shí)，需通過(guò)開展跨境監(jiān)管合作完成對(duì)違法行為人的調(diào)查取證和責(zé)任追訴。而對(duì)于中國(guó)境內(nèi)的監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，在針對(duì)境外上市違規(guī)行為的境內(nèi)監(jiān)管中，跨境監(jiān)管合作是啟動(dòng)境內(nèi)監(jiān)管調(diào)查的首要途徑和手段，而新《證券法》第2條長(zhǎng)臂管轄原則是跨境監(jiān)管合作的補(bǔ)充。同時(shí)通過(guò)跨境監(jiān)管合作啟動(dòng)境內(nèi)監(jiān)管調(diào)查也不會(huì)局限于長(zhǎng)臂管轄原則中對(duì)于“擾亂境內(nèi)市場(chǎng)秩序”、“損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”的限制性規(guī)定。

目前，在跨境監(jiān)管協(xié)作上，較為成功的例子是中國(guó)證監(jiān)會(huì)與香港證監(jiān)會(huì)（HKSFC）就“滬港通”、“深港通”等跨境證券交易建立的較為緊密的監(jiān)管執(zhí)法合作，雙方共同完成了多起例如“唐某跨境操縱小商品城案”等跨境違法行為的聯(lián)合調(diào)查或協(xié)助調(diào)查取證工作。而在中美跨境監(jiān)管合作上，除現(xiàn)有的審計(jì)執(zhí)法協(xié)作外，中美兩國(guó)監(jiān)管部門還需要進(jìn)一步強(qiáng)化跨境監(jiān)管合作，才能更為有效地對(duì)類似瑞幸案的財(cái)務(wù)造假行為進(jìn)行監(jiān)管與懲戒。

值得注意的是，在瑞幸案的境內(nèi)監(jiān)管中，除瑞幸因違反《會(huì)計(jì)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》受到行政處罰外，瑞幸的兩家關(guān)聯(lián)公司神州優(yōu)車、輕動(dòng)益維也受到了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政處罰決定。而相關(guān)處罰依據(jù)除兩家公司自身存在的信息披露違規(guī)情節(jié)外，該兩家公司未按規(guī)定披露與瑞幸的關(guān)聯(lián)關(guān)系及關(guān)聯(lián)交易也是監(jiān)管部門認(rèn)定的違法事實(shí)。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)在相關(guān)公告明確提出在對(duì)瑞幸的境內(nèi)監(jiān)管中，除對(duì)瑞幸及其責(zé)任人進(jìn)行處罰外，“協(xié)助造假及幫助虛假宣傳的多家第三方公司、兩家新三板關(guān)聯(lián)公司及相關(guān)責(zé)任人”也將受到行政處罰6。因此在對(duì)境外上市違規(guī)行為的監(jiān)管中，可能被境內(nèi)監(jiān)管部門立案調(diào)查以及處罰的主體并不局限于涉嫌違規(guī)的發(fā)行人及其責(zé)任人，協(xié)助相關(guān)違規(guī)行為的第三方主體、發(fā)行人的關(guān)聯(lián)公司也可能成為境內(nèi)監(jiān)管調(diào)查的對(duì)象，并在存在違反中國(guó)境內(nèi)法律法規(guī)的情形時(shí)，受到境內(nèi)監(jiān)管部門的處罰。

3 除行政責(zé)任外，被調(diào)查主體也可能面臨刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)

除行政責(zé)任外，無(wú)論是發(fā)行人還是協(xié)助違規(guī)行為的第三方主體、發(fā)行人的關(guān)聯(lián)公司，在被境內(nèi)監(jiān)管部門調(diào)查后，所發(fā)現(xiàn)的違法行為涉嫌犯罪的，還可能受到刑事處罰。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在對(duì)瑞幸關(guān)聯(lián)方神州優(yōu)車、氫動(dòng)益維的處罰公告中明確提出“相關(guān)責(zé)任主體如涉嫌犯罪的，將依法移送公安司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步追責(zé)”7。

根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)公告的對(duì)上述兩家公司的調(diào)查及行政處罰結(jié)果，目前兩家公司被認(rèn)定的信息披露違規(guī)金額已經(jīng)分別達(dá)到刑事立案起訴標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)在相關(guān)行政處罰公告中也表示“將依法推進(jìn)上述案件后續(xù)處理”8。

值得注意的是，近期中國(guó)證監(jiān)會(huì)加大了對(duì)達(dá)到刑事立案起訴標(biāo)準(zhǔn)的信息披露違規(guī)案件移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步追究刑事責(zé)任的力度。中國(guó)證監(jiān)會(huì)曾在2020年7月31日公告，將10起信息披露違法案件移送公安機(jī)關(guān)處理，這一刑事移送力度在中國(guó)證監(jiān)會(huì)執(zhí)法過(guò)程中并不常見。移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步追究刑事責(zé)任已經(jīng)成為監(jiān)管部門加大對(duì)信息披露違規(guī)行為懲戒力度的有力措施。

信息披露違規(guī)行為通常涉及我國(guó)《刑法》第161條規(guī)定的“違規(guī)披露、不披露重要信息罪”，該罪名主要針對(duì)信息披露違規(guī)案件中責(zé)任人作出刑事處罰。根據(jù)《刑法》第161條規(guī)定，構(gòu)成違規(guī)披露、不披露重要信息罪的個(gè)人，將面臨3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰金。而在近期公布的《刑法修正案（十一）草案》中，該項(xiàng)罪名的處罰力度已被提高至：（1）情節(jié)嚴(yán)重的，可以處以5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；（2）情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。

我們將持續(xù)與客戶分享對(duì)境內(nèi)證券監(jiān)管執(zhí)法動(dòng)態(tài)的深入觀察。