城鎮化建設步伐加快，多舉措助力縣城基礎設施建設——《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》簡評

2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），全面系統提出縣城城鎮化建設的指導思想、工作要求、發展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式，旨在提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

2022年以來，中國經濟發展面臨的國內外環境復雜性和不確定性加劇，全球經濟復蘇放緩，俄烏地緣政治沖突導致全球糧食、能源等大宗商品市場大幅波動，國內多地疫情大規模復發，市場主體困難明顯增加，經濟面臨的下行壓力進一步加大。在此背景下，“穩增長、穩預期”成為宏觀政策的焦點。從2021年中央經濟工作會議提出“適度超前基建投資”到今年4月中央政治局會議重申要“全力擴大國內需求，發揮有效投資的關鍵作用，全面加強基礎設施建設”，凝聚了基建穩增長的政策共識。

《意見》是新型城鎮化建設系列政策在縣域建設的細化和延伸，作為首個中央層級的縣城城鎮化政策文件，標志著縣城城鎮化建設的政策支持力度進一步提升。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》印發實施，明確提出要把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向。2020年5月，發改委印發《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，支持縣城提升綜合承載能力和治理能力，選擇120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮化建設示范工作，形成縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策性文件。同時，黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，國家“十四五”規劃《綱要》也提出縣城建設的任務舉措。

縣城發展方向方面，《意見》要求尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。一是加快發展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。二是積極培育專業功能縣城，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。三是合理發展農產品主產區縣城，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發展重點生態功能區縣城，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉型發展，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。同時，《意見》明確縣城建設要嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，防范地方政府債務風險。

縣城公共設施量大面廣、資金需求巨大，但縣級層面普遍財力不足，很多縣也缺乏新增建設用地計劃指標。為破解縣城建設的重點難點問題，增強縣城可持續發展能力，《意見》提出了完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施的多方面要求。人口方面，《意見》要求健全農業轉移人口市民化機制，建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標。土地利用方面，《意見》強調建立集約高效的建設用地利用機制，加強存量低效建設用地再開發，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。投融資方面，《意見》提出多種融資方式，對于公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持；對準公益性項目和經營性項目，鼓勵銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放，同時支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券；引導社會資金參與縣城建設，盤活國有存量優質資產，規范推廣政府和社會資本合作模式，穩妥推進基礎設施領域不動產投資信托基金試點，鼓勵中央企業等參與縣城建設。同時，《意見》明確引導有條件的地區整合利用好既有平臺公司，有利于助推縣級平臺公司的整合和轉型發展。

縣級城投企業承擔了區域內基礎設施建設及運營職能，亦為推動區域城鎮化建設的重要抓手，是大量基建項目的承接主體。隨著政策紅利逐步釋放，部分縣級城投承接項目的建設資金來源或更加豐富。具體來看，近期財政部要求地方政府在6月底基本完成2022年新增專項債的發行工作，在區縣財政緊平衡的背景下，部分城投公司下半年的資金壓力有望得到一定緩解。縣城新型城鎮化建設專項企業債作為發改委支持縣域城鎮化補短板建設的融資工具，截至2022年5月11日，全國累計發行33只，涉及24家縣級城投公司，發行規模合計227.90億元。未來部分區縣城投仍可利用政策機遇，合理發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券融資，參與到重點項目建設中，特別是發改委確立的120個新型城鎮化建設示范縣及縣級市的城投平臺可積極運用新型城鎮化專項企業債拓展融資渠道，更好支持縣城基礎設施建設。

總體來看，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。《意見》提出因地制宜補齊縣城短板弱項，并為縣城新型城鎮化建設指出了方向以及資金保障措施，部分縣級城投項目建設的資金來源或將更加豐富，中國百強縣及發改委確立的120個新型城鎮化建設示范縣的主要城投企業參與機會較大。但《意見》同時強調有效防范化解地方政府債務風險、促進縣區財政平穩運行，表明地方政府債務風險防控并未放松，融資不能突破不增加隱性債務的紅線，需關注區域債務負擔較重、項目收益難以平衡投入、平臺整合過程中層級下降等因素對縣級城投信用水平的影響。