棚改結束，舊改籌謀

來源：楊老師的基建課堂

2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》，明確到2020年基本完成城市棚戶區改造的任務。實際上，我們也確實在2014-2017、2018-2020兩個階段分別完成了1800萬套和1500萬套的棚戶區改造任務；全國性的棚戶區改造已經臨近尾聲，“棚改”即將成為歷史名詞。

但是，棚改結束就意味著城市拆舊建新、城市化進程的終止嗎？事實并不是如此，在如今的棚改收尾工作中已經出現了一些征兆，“十四五”期間仍將是城市格局變化、城市深度發展的關鍵五年。

2020年是全國性棚改的收官之年，也是全國普遍編制棚改工作計劃的最后一年。但是，2020年只是最后一批項目開工的期限，仍然有許多政策將隨著這一批項目直到收尾，未來兩年內仍然能聽到不少關于棚改項目的消息。

比如在2019年9月，財政部就暫停了新增純土地類地方專項債券的發行工作；但如今仍有不少棚改項目在使用專項債券資金。這樣的情況存在兩種可能：一是在財政部新政前就已經開工的棚改項目，在2020年繼續滾動發行新增債券額度，保障已落地項目的資金使用；二是雖名為棚改，但其中有安置房等實物工作量，滿足了有實物工作量的要求。從中我們不難發現，雖然棚改正在收尾，但已經落實的項目仍需要持續推進，保障棚改任務順利收官。

另一方面，既有的棚改模式已經走到尾聲，各種新型城鎮化模式正在摸索。既有舊城改造、老舊小區改造；又有鄉村振興和特色小鎮，未來五年的城鎮化仍將是政府的核心工作之一。

舊改籌謀，城市發展的轉變

在棚改結束后，我們的城市將如何發展？目前來看，舊城改造將成為主要的核心，但實現舊城改造同樣有多種方式，可以排列組合，共同協助城市的發展：

一是城市更新。將低效用地進行再次開發，在提高開發強度和效率的基礎上實現資金與收益的平衡，也幫助老城區煥發新顏、具有現代城市的更多功能。

二是老舊小區改造。通過維修、翻新老舊小區，幫助居民改善生活狀態，避免城市棚戶區的再次誕生，幫助維護城市風貌。

三是園區升級。許多產業園區在逐漸發展后已與城市建成區相連，產業定位也發生了改變；此時的園區應當重新規劃、體現一部分居住功能，既是解決城市發展空間的辦法，也為園區重新發展戰略新興產業提供資金。

四是集體用地入市。在城市不斷發展后，城市周邊出現了大量具有價值的集體用地，在符合規劃的前提下，指導集體用地進入市場是提升城市功能、與村民共享發展紅利的雙贏之舉。

從實際情況來看，以上四種模式的排列組合已經基本滿足未來五年城市發展的需求，其中既有剛需、也有城市發展的效益。盡管棚改已經臨近結束，但只有經濟還在發展、人口還在集中，城市的發展和更新就不會停滯。

錢從哪來？市場化運作的邏輯

效益雖好，但舊改的錢從哪兒來是個大問題，尤其在當下財政持續吃緊之際，財政資金能夠提供的支持極其有限。但從過去的棚改經驗來看，未來的舊改項目一定是市場化模式運作；財政需要提供一些支持，但項目本身的經濟效益才是決定項目是否能夠成功的核心。

因此，在未來的舊改項目中，地方融資平臺將再次發揮重要的作用。既可以通過承接金融機構貸款、發行公司債券的方式來募集資金；也是公益性項目進行市場化運作的政府平臺。正如上周我們所分析的那樣，在當下財政的全方位壓力、城鎮化發展的必經階段中；土地市場才是決定未來舊改項目成敗的核心要素。

未來五年，依然將是快速城鎮化的關鍵階段。

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原標題： 棚改結束，舊改籌謀