財政支出的轉向：從基礎設施到公共消費

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，國家統計局發布2020年中國經濟年報，顯示中國年度GDP超過百萬億元大關。在如此龐大的經濟規模中，全年全國固定資產投資（不含農戶）518907億元，比上年增長2.9%，顯示出投資對國內經濟運行的強大驅動力。

但隨著地方債務問題的再次躁動，產業與消費的逐漸復蘇，我們應當意識到財政支出的重點已經開始轉向；從傳統的財政支出-基建投資，轉向財政支出-公共消費。

財政支出的目的是什么？自然是促進內需釋放，并通過財政支出的乘數效應，促進地方經濟的進一步發展。在過去的許多年中，地方政府慣用的操作就是通過財政資金進行基礎設施類的投資，通過基建建設促進各類需求、推進人口的城鎮化、以及通過逐步完善的基建來促進地方產業的發展。

但是，隨著城鎮化已經達到60%，產業經濟結構開始出現變化，這套傳統邏輯的投資效率快速降低：

一是基建創造的需求已經不能和產業發展匹配，基建帶動的鋼鐵、水泥等需求已歸屬“落后產能”；因此國家在2020年推出了“新基建”概念，希望改善基建投資對有效需求的帶動；

二是高速城鎮化的時代已經結束，基建投資的回收期逐漸增加。以土地出讓資金在短期內平衡基建投資的時代已成往事，政府投資開始面臨較為嚴重的資金期限錯配問題，導致地方債務問題日漸增大；

三是產業發展已經進入新的時代，不再“野蠻生長”，不是地方政府通過園區建設、簡單的產業招商就能實現。因此我們看到地方政府在將基建投資轉化為產業經濟時面臨著重重困難，不僅轉化的效率不高，許多地方還存在超前投資、園區閑置的情況。

因此，傳統的、依靠政府為主導的財政支出-基建投資的時代已經結束，要實現產業的發展以及經濟結構的升級，這一局面必須被打破。

盤活存量資產艱難，直投不可持續

近些年來，高層已經意識到傳統基建投資的效率日益降低；因此，不僅提出了“新基建”的概念，也出臺了一系列盤活存量資產政策，希望幫助地方政府盤活存量資產，提高資產的利用效率，以及通過資產的活化解決地方債務率過高的問題。

但是，在政府的主要資產，基礎設施領域不市場化的情況下，存量基建資產基本無法產生收益，能夠產生足夠現金流的項目少之又少。因此，當前基建REITs的試點可以說非常艱難，離想象中的化解債務工具非常遙遠。

另一方面，在持續的基建投資、無法收回資金、經濟效應有限的情況下，地方債務的總體規模也成為了一個問題。不僅公開的債務規模不小，政府隱性債務、城投債、地方國有企業債務的規模普遍處于高位。

這意味著，盡管我國的基建市場還有很大的需求，但通過政府直接投資的模式已經無法持續；要解決存量債務的問題，也必然要讓未來的實施模式開始轉向。

財政支出的市場化，轉向公共消費

那么，如何提高財政支出轉化為地方經濟的效率呢？這在近年的一系列市場化改革文件中均有體現，簡而言之就是“讓市場機制發揮更大的作用，讓市場機制決定資源的配給”。這在地方經濟發展中是非常實用的原則，不再是“地方政府覺得什么好，就把錢花到哪兒”，而是“錢花到哪兒有效果，就把錢花到哪兒”。

當然，要實現這樣的目標，需要的改革與時間都極其漫長。從短期來看，財政支出的主要變化是從政府直接投資，轉向“公共消費”——即政府不再直接作為基建項目的投資主體，而是引入各類企業作為業主，政府將財政資金作為項目補貼、付費，直接支付到項目公司。

我國自2014年以來推動的各類政府與社會資本合作模式，就是基于這一思想誕生。但由于當時市場化環境與制度的不成熟，許多項目做成了“明股實債”，依然是政府債務的思路。下一步的市場化改革，會繼續在財政支出的結構上進行改革與努力；未來的財政支出，將更多的用于公共消費、購買服務，而不是直接投資。畢竟，政府自主投資的效率終究比不上市場配置資源的高效。

推動基建定價體系，促進經濟循環

那么，為了實現這一目標，下一步的市場化改革的目標是完全可期的，在政府支出方面會有以下幾方面的改變：

一是會進一步加強經濟的流通與循環，在不改變公益性的前提下對公共服務、基礎設施進行更合理的、市場化的“定價”，讓公益性資產的收益在市場上流通起來，由此改變基建資產無法盤活、新建項目收益不平衡等問題；

二是會加強限制政府的直接投資行為，也包括通過下屬國有企業進行直接投資的行為。在總體債務率增高的情況下，繼續作為主體加杠桿顯然不是明智的舉措；地方國有企業會加強市場化的程度、更多的依賴企業進行新的投資；

三是積極財政會逐漸退坡。盡管2021年還將是財政支出的大年，但在政府減少直接投資后，積極財政也到了該退出的時候，市場的東西，終究還將交還給市場；

四是國有企業改革將成為市場化改革的重要載體與實施平臺，在地方政府將一些實施目標與任務交給地方國資企業后，這些企業的經營模式、規模、乃至出資人也將出現非常大的變化，混合所有制改革將在這個領域產生非常大的作用。

在“十四五”期間，財政改革仍將是引領整個政府改革乃至市場化改革的排頭兵，對整個國內經濟都將有非常深遠的影響；根據目前的高層動向來看，財政政策的轉向已經在路上。

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原標題： 財政支出的轉向：從基礎設施到公共消費