“收與支的矛盾永遠存在”，重新思考地方債務問題

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

近日，財政部公布了財政部長在全國財政工作會議上的講話。講話中提出，2022年將持續(xù)防范化解地方政府隱性債務風險。這項工作需要長期堅持，決不能放松。對化債不實、新增隱性債務的要嚴肅問責，完善防范化解隱性債務風險長效機制。要加強部門協(xié)同監(jiān)管，強化預算約束和政府投資項目管理。要按照既定部署，抓好低風險地區(qū)全域無隱性債務試點。

新時代的財政事業(yè)要堅持量入為出、以收定支，收支安排積極穩(wěn)妥、留有余地。健全民生支出管理體系，加強財政承受能力評估，從源頭上防范過高承諾、過度保障的制度機制更加完善。政府總體杠桿率保持基本穩(wěn)定，隱性債務風險逐步化解。

結合講話中提出的“財政收與支的矛盾永遠存在，“要優(yōu)化結構、精準支出”的財政工作方法論；我們可以看出，新時代下地方債務面臨的問題正在起變化，需要我們重新思考：

平衡債務與發(fā)展的關系

地方債務的根源就在于地方財政長期存在較大的收支矛盾，使得地方政府需要通過或明或暗的方式舉債，才能實現(xiàn)政府工作的各項訴求。并且，由于目前國內(nèi)大多數(shù)階段還處于發(fā)展中的狀態(tài)，短期債務率的提升是發(fā)展中的正常現(xiàn)象；尤其是在宏觀政策需要繼續(xù)實施積極的財政政策時，政府杠桿率的短期增加并不奇怪，也是當前發(fā)展主旋律下的最佳選擇。所以，地方債務問題將跟隨地方財政的收支矛盾持續(xù)存在，并將在未來不短的時間內(nèi)持續(xù)處于較高的狀態(tài)。

因此，目前地方債務的管理焦點并不在于壓降地方債務率，事實上當前的地方債券發(fā)行規(guī)模也正在屢創(chuàng)新高；針對地方債務的管理焦點在于，如何保障不出現(xiàn)系統(tǒng)性風險、以及處理好債務率與可持續(xù)發(fā)展間的平衡。既要保障當前不出現(xiàn)地方債務風險問題，也要維持地方財政的“健康度”、避免因債務結構失衡影響地方長期發(fā)展。財政部近年對新增地方債券的態(tài)度一直是，確保增加的債務與發(fā)展進度相匹配，實現(xiàn)有效投資，避免債務杠桿與實際投資產(chǎn)生差距。

由此我們就不難理解，為何近年針對地方債務管理的重點在于地方債務工具的創(chuàng)新；當前需要的是一種風險與用途可控制的債務工具，能夠在控制總量、控制用途以及控制風險的前提下允許地方政府適當舉債，而不是繼續(xù)限制地方債的發(fā)展。在繼續(xù)平衡債務與發(fā)展的基調(diào)下，下一步的重點仍然是地方債券制度的優(yōu)化與創(chuàng)新，繼續(xù)開好地方債務的“前門”，結合2022年的貨幣政策來實施積極的財政政策，以及幫助地方政府調(diào)整現(xiàn)有的債務結構。

地區(qū)差異下的分類管理

過去很長的一段時間內(nèi)，由于地方債務管理“由上至下”的體系，中央對地方債務的監(jiān)管是趨向一致的，使得地方債券、城投債市場長期未能反映地區(qū)差異，聚焦點一直在“政府是否兜底”上。隨著管理體系更新以及市場的逐漸成熟，如今的地方債務問題終于出現(xiàn)了明顯的地區(qū)差異，未來的債務風險管理將根據(jù)實際情況、根據(jù)不同的風險等級采取不同措施。

財政收入好、債務率較低的低風險地區(qū)，已經(jīng)在積極試點“無隱性債務”，進一步調(diào)整債務結構，提高財政資金的運作效率；

財政收入尚可、但債務率較高的中風險地區(qū)，則在積極推進隱性債務的市場化置換、城投債務的結構性調(diào)整，如近期沿海地區(qū)就在進行舉債成本的壓降，穩(wěn)妥化解潛在的債務風險；

對于債務高、財政收入增速放緩的相對高風險地區(qū)，則審慎新增債務、出臺債務風險的防范措施，多舉措提高市場投資者的信心，并積極解決流動性問題；必要時進行“財政重整”，重新調(diào)整財政收支邊界，建立更可持續(xù)的財政機制。

這也意味著未來針對地方債務的監(jiān)管也將“分門別類、各有不同”；針對不同的地區(qū)、不同的情況，將有更精細的管理。

政府支出的邊界線問題

在今年的財政工作會議講話中，提到了“健全民生支出管理體系，加強財政承受能力評估，從源頭上防范過高承諾、過度保障的制度機制更加完善”；這是繼政府責任清單制度與財政支出績效管理提出的新舉措，意在劃清政府支出的邊界，重申地方政府對于基本公共服務的服務范圍，不再是無條件的“大包大攬”。

這意味著未來對于財政支出的范疇將有新的界定，在地方財政收支持續(xù)矛盾的情況下，繼續(xù)約束地方財政的支出、持續(xù)過“緊日子”是必然舉措；對于隱性債務較高的地區(qū)來看，也必須通過每年度的財政結余來降低債務率，才能維持財政的可持續(xù)運轉。盡管地方稅種已經(jīng)在路上、地方財政的收入增長值得期待，但從債務率與長期風險管控來看，持續(xù)管控地方政府的支出范圍確有必要；對于政府支出的管控，將日趨嚴格。

債務的顯性與隱性之辯

地方政府與城投的債務全貌，直到如今還是一個謎；盡管從不同口徑有幾種估算方法，但至今都很難拿出一個準確的數(shù)字。因此，在談及地方債務風險問題時，不得不面對三個概念：法定地方債務、地方隱性債務以及廣義的政府性債務。

從目前管理的趨勢來看，顯性的地方債務已然制度相對健全、具備了“開明渠、堵暗道”的基本條件；但在顯性債務率已經(jīng)較高的情況下，隱性債務有多少能夠轉成顯性、未納入債務管理系統(tǒng)的隱性債務如何處置，仍然是個棘手的問題。由此可見，距離地方債務問題的真正解決還比較遙遠；如今只是理順了基本框架，能夠遏制債務率的新增。

而在制度性的轉變下，許多尚未露出水面的隱性債務仍是個較大的問題，也是地方政府可持續(xù)發(fā)展的隱患、是制約發(fā)展的重要因素；但存量問題的解決，也并不能一蹴而就，不僅需要改革的配合，還需要周期與外部環(huán)境的變化。

從這個角度來看，冰山下的隱性債務也未必需要馬上露出水面，當務之急仍然是宏觀政策的“六保六穩(wěn)”工作以及顯性債務的新一輪制度改革；在遏制新債務生成、壓降非經(jīng)常性支出以及約束整體開銷的大前提下，先留出政策空間與財力，再徐徐圖之、不急于一時。

未來數(shù)年，地方債務仍將是一個重點話題。

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原標題： “收與支的矛盾永遠存在”，重新思考地方債務問題