政府機構設置決定城市更新成敗

01內地城市更新是趨勢

（一）內地城市人口規模并不少

我們中國屬于人口大國，一城市常住普遍都是千萬級別人口規模，內地都是百萬級人口規模。

根據2014年11月《關于調整城市規模劃分標準的通知》，我國對原有城市的劃分標準做了調整，1000萬以上城區人口的為超大城市，500-1000萬城區人口的為特大城市。100-500萬為大城市，50-100萬為中等城市，20-50萬為小城市。

目前，超大城市有4個，特大城市有10個。排除這些超大城市和特大城市，剩下的大城市和中等城市數量為數眾多。

（二）絕大多數普通人更適合內地

2019年12月25日中辦、國辦聯合印發的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》指出全面放寬城區常住300-500萬的大城市落戶，全面取消常住人口300萬以下城市落戶限制。

前幾天，易局發布了《2019年全國50城房價收入比名單》，很明顯，一些大城市的房價收入比已經讓很多人6個錢包祖祖輩輩的積蓄都不夠用了。大部分都向往一二城市，但是理想美好，現實骨感，經濟越發達，房價越高，生活成本越高，壓力更大。小城市則人口規模太少，產業基礎薄弱，工作創業機遇很少。

同時，近些年，隨著一二工業的成本普遍上漲、基礎建設的加速和完善，相當數量的制造業產業不斷外溢內地城市。

綜上，這意味對于絕大多數的普通人而言，內地中等城市會是一個折中的選擇，既有產業基礎有一定的工作創業機遇，承受的各種壓力也會相對小一些，更宜居。隨著逆全球化進程的開啟，未來更多依賴內需市場，外貿可以預計會出現不同程度的萎縮。

（三）內地城市數量眾多，更新市場潛力巨大

結合《第一財經周刊》為338個中國地級以上城市分級，評出一線城市4個，新一線城市15個，30個二線城市，70個三線城市，90個四線城市和129個五線城市，還有眾多地級城市以下的六七八線城市。

（備注：不同的模型不同的評級標準，結果都不同）

（四）內地城市凈地開發或招拍掛面臨土地緊缺困境

內地用地指標緊缺，受限耕地永久基本農田、國土控制規劃緊約束限制及城市化進程過度開發建設使用；農地入市難度很大等等。

（五）內地城市一樣需要城市更新

城市化進程40年來，很多城市都存在各種城市建設與管理難題與問題，如建筑質量、土地使用效率低下、公共配套市政基礎設施不足，缺乏保障房、急需解決的歷史遺留違法建設問題、消防安全生產環保衛生問題、產業升級、土地財政收入問題等等。都能或需要城市更新予以解決，城市更新也是未來的趨勢。

02設置城市更新機構的必要性

城市更新涉及眾多的政府職能部門，城管、發改、規劃國土、財政、招商工信、環保水務、國資集資、房產登記、住建、文體旅游、交通、教育等等。

設立專門的城市更新機構，明確權責，從多部門管理向統一化管理，有效整合分散在不同業務部門的職責，減少審批事項，降低推諉扯皮，減少機構重疊，避免政出多門，多重管理，重復審批、職責脫節交叉，提升城市更新管理審批效率，實現主動管理，提升事前事中事后監管能力，科學規范了政府職能和服務意識。

因此，有必要組建專門的城市更新主管機構，加強頂層設計，統一管理，權責明細對等。

備注：如有必要，城市更新局可以與當地征地拆遷查違部門一起組成一個部門或聯署辦公。征地拆遷查違在每個城市對當地政府而言，都是難度最大的基層工作，沒有之一。借助城市更新，可以解決一些征地拆遷查違問題。

03城市更新機構的職能

04不同城市的更新機構設置

據我了解，一些城市通常在地方投資平臺下設更新辦公室，一方面是不屬于正式的政府職能機構，另一方面是屬于臨時機構，更關鍵的是層級比較低，很難協調各個政府職能部門，也很難協調政府部門、村集體、業主其他產權權利人及開發商之間的關系，導致項目長期推不動。

• 是否成立城市更新管理部門？

• 成立什么級別的更新管理部門？

• 是政府組成部門，還是一般機構的內設部門？

• 還是直屬垂直單位？

• 還是派出機構還是事業機構？

• 是臨時機構還是常設機構？

政府組成部門，一把手一律由同級人大常務會任命；直屬機構的一把手則由政府發文任免，無需人大通過；派出機構一把手直接由上級政府職能部門任免，無需經過當地政府通過。

內設機構一般沒有獨立財政權、人事權，很難獨立開展工作；直屬機構人員、財權、物力均有上級部門管理，求安求穩現象突出，較難配合地方工作，統籌協調難度較大，接地氣不足，未必能契合當地經濟社會發展情況。

派出機構則屬于雙重管理，即轄區政府管理與上級直屬部門管理，但是與直屬機構問題類似，很難配合當地工作。事業單位多為政府職能部門提供服務，缺乏行政性。當然以上都是一般情況下，非絕對。

涉及棚改比較多的城市，在住房和城鄉建設局成立下屬更新部門如南寧；內地不少城市的更新部門直接由當地的棚改部門改頭換面而來。如海口、西安等地。

涉及城中村更新改造比較多的城市，在自然資源局成立下屬更新部門如深圳、佛山、中山、惠州；更新改造項目數量比較多，急需更新改造的城市一般會成立城市更新局，更新項目較少，推動沒那么急切的城市一般在住房和城鄉建設局和自然資源局下設部門負責管理城市更新事宜。

在更新機構層級上，一般是自然資源局或住房和城鄉建設局下設低半級的城市更新局。如自然資源局為處級，城市更新局一般為副處級。

05更新機構設置在住建部門和規劃國土部門有何不同

06城市更新機構內設部門有哪些

辦公室、法制政策、計劃管理、規劃審查、項目監督、用地管理、建筑設計等。

可根據當地情況少設置一些部門，如計劃和規劃合并，法制政策、用地管理、建筑設計、辦公室等都可沿用或直接借用自然資源已有的部門開展工作，避免工作業務分解過細，業務交叉，人員及組織機構膨脹，不利于內部統籌協調，降低服務效率。

07內地城市更新機構設置的建議

08總結

為什么有的城市更新政策制定了很多年，但是實質落地的更新項目沒有幾個，甚至長期停滯？

一方面是更新的頂層設計和更新政策不合理，理論性太強，照抄硬搬，不接地氣，無法滿足多方利益的訴求和需要。

另一方面很大原因是政府的更新機構設置不合理，存在管理協調方面重大問題，難以滿足更新政策落實的問題。

當然還有其他一些問題，這里暫且就不提了。