從PPP到專項債，透視地方債務與投資效率的兩難

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

隨著專項債券政策的不斷完善，以及專項債的規模不斷提升，如今的地方政府專項債券已然是基建投資的重要資金來源與支柱。

但非常神奇的是，地方專項債券的不斷擴容與提升，卻始終無法真正增加基建投資的增速；地方政府對于這個資金期限長、成本低政策工具的態度也非常曖昧。

而另一個長期被市場詬病的政府與社會資本合作（PPP）模式，雖然一直有成本高、地方政府負擔大等爭議，但無論地方政府的積極性、還是帶動基建投資增速都頗為不錯。

通過這兩個典型模式的異同，我們可以發現央地關系的微妙變化，也可以看到控制地方債務與財政投資效率上的兩難：

誰來決定投資項目？

地方專項債與PPP模式在決策權上有極大的差異。地方專項債依賴于由上至下的行政審批與篩選，地方政府可以嘗試申請，但最終的決策權掌握在上級政府；PPP模式則由地方政府完全自主決策，只要支出不超限，那么只需要由省財政進行合規性審查即可。

因此，我們可以明顯看到專項債項目與PPP項目的差異：

地方政府申請專項債券的項目側重于哪些項目能夠申請到資金，受宏觀政策、地方財政引導強，但項目本身落地的需求與迫切程度，往往要打個問號；

PPP項目往往是地方政府急需推進、需要解決問題的重點項目，但是項目回報是否清晰、采用PPP模式是否最低成本的選擇，是個比較大的問題。并且容易出現過度的投資沖動，使得投資體量遠遠超過實際情況。

因此，我們很容易在其中看到選擇權不同下的行為差異；徹底放權與過度收權都容易造成財政資金投資效率的下降，只是下降的方向略有不同。要解決資金使用效率的問題，還是需要進一步讓財權與事權更加匹配。

誰來決定舉債限額？

專項債與PPP的本質，都是合法的財政舉債工具。但兩者的舉債額度上有很大的差異，專項債的舉債額度由全國人大批準、財政部分配到每個省，每年到底有多少需要“看天吃飯”；PPP的支出額度則直接與地方財政掛鉤，每年用于PPP項目的支出不超過地方一般公共預算的10%即可。

這兩種完全不同的舉債限額，也決定了地方政府完全不同的預期：

專項債額度的不確定性更強，地方政府在準備項目申請資金的時候帶有明顯的機會主義；

PPP額度則屬于地方財政的“囊中之物”，可以在合適的時候用到合適的地方去。

這也就使得專項債券的投資效率始終是個問題，PPP模式雖然有所降溫，但大部分的項目最終能夠落到實處。

誰來負責實施項目？

在兩種模式投資項目的定性上，是完全不同的；使用專項債的屬于政府投資項目，而PPP則屬于企業投資項目。兩種截然不同的實施路徑，也使得這兩種模式在不同的階段體現出很大的差異、監管的思路也完全不同：

專項債券項目由政府部門或者城投公司負責實施，從本質上來說“肉爛在鍋里”，依然在預算制度的掌控之下；所以專項債對資金落地后的管理并不嚴格，畢竟都在政府的掌控下。但這也意味專項債的實施過程仍然非常的行政化，項目產出往往也較為模糊；

PPP項目則由社會資本負責實施，在項目落地后不斷的要受到政府監管、財政審核、績效考核，才能獲得相應的政府付費與財政補貼。在經營市場化項目、獲取經營性收入時，往往也更為積極，項目的產出相對明確、有保障。

由此，我們不難發現，在基礎設施與公共服務領域，繼續推行市場化是改善投資效率的必然；盡管PPP模式也存在一定的缺陷，但體制內解決，終究不是最佳的解決方案。

誰來負責償還本息？

作為與財政預算掛鉤的地方債務工具，專項債與PPP自然也牽涉到還本付息問題；基于“誰使用、誰償還”的原則，兩種工具的償還本息上也存在明顯差異：

專項債券由項目實施單位負責償還，并納入預算進行管理；從理論上來說還款沒問題，但如果項目經營與預期不一致，可能會造成潛在的債務風險，這也是當前財政監管所擔憂的重點；

PPP項目則由社會資本貸款，用納入預算的政府付費或者補助進行還本付息；但由于PPP模式不完善，以及目前地方財政的“緊平衡”，支付不及時、延期支付時有發生，造成一些存量PPP項目應付款進一步變成了政府隱性債務。

因此，這兩種工具目前的不完善都有進一步造成財政風險的可能；但兩者的成因、如何解決，同樣存在很大的差異。

最后，從這兩者的實踐來看，這兩種模式都沒有達到財政政策的預期；未來的基建項目，或許還需要其他新的模式。

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原標題： 從PPP到專項債，透視地方債務與投資效率的兩難