廣東宣布隱債清零，開啟無隱債時代？

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

1月20日，廣東省十三屆人大五次會議開幕。提交大會審議的政府工作報告表示，2021年實施新一輪預(yù)算管理制度改革，率先開展全省全域無隱性債務(wù)試點、如期實現(xiàn)“清零”目標(biāo)。當(dāng)隱性債務(wù)清零后，政府性債務(wù)將主要體現(xiàn)為政府法定債務(wù)。

雖然地區(qū)的財政情況與城投債務(wù)均較為穩(wěn)定，但廣東省的隱性債務(wù)清零的關(guān)鍵還是借助財政部給予的再融資債券額度、通過債務(wù)置換的方式實現(xiàn)的；因此，有觀點認(rèn)為這代表著新一輪債務(wù)置換的開始，也是未來隱性債務(wù)的主要解決方式。

但從現(xiàn)實來看，部分發(fā)達(dá)地區(qū)的隱債清零并不意味著其他地區(qū)的隱性債務(wù)情況也能同樣簡單粗暴的進(jìn)行置換；無隱債時代也并不代表著隱性債務(wù)的徹底終結(jié)：

隱性債務(wù)清零，城投債務(wù)仍在

政府隱性債務(wù)的定義是較為模糊的，雖然官方口徑只承認(rèn)納入財政部隱性債務(wù)管理的部分為隱性債務(wù)，但許多市場研究認(rèn)為城投有息債務(wù)也屬于政府隱性債務(wù)的范疇。而目前所宣布的，只是納入地方政府管理系統(tǒng)的隱債“清零”，大量城投債務(wù)仍在；甚至從性質(zhì)上來說，隱債清零后的城投債已經(jīng)完全屬于企業(yè)債務(wù)，不再隱含政府債務(wù)的屬性。

因此，這部分納入系統(tǒng)管理的隱性化解及清零，實質(zhì)上只是地方債務(wù)風(fēng)險化解的“萬里長征第一步”；距離真正的隱債清零，可謂遙不可及，部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險問題仍然比較令人頭痛。并且隨著預(yù)算深化改革以及財稅體系的完善，地方財政報表內(nèi)的挪騰空間也正在逐漸縮小；在政府收支平衡壓力仍然比較大的情況下，化解隱性債務(wù)任務(wù)的增加，顯然將讓地方財政的褲腰帶勒得更緊、緊日子更加難過。

各地問題差異，解決思路不同

政府隱性債務(wù)的實際規(guī)模與范圍都比現(xiàn)在已經(jīng)納入管理的要大一些，這也并不是什么秘密；在實際的處置與化解過程中，不同地區(qū)要面對的情況也非常不一樣。對于廣東、上海等隱性債務(wù)率低、財政情況好且市場認(rèn)可度高的地區(qū)，直接進(jìn)行置換并沒有什么壓力；而對廣大中西部地區(qū)來說，這個問題要棘手得多，總體還是以改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、解決流動性危機為主，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到“隱債清零”的階段。

因此，當(dāng)前財政部把廣東、上海作為隱性債務(wù)清零的示范地區(qū)，也只是解決了問題的第一層、并作為階段性的工作成果；距離真正的隱性債務(wù)風(fēng)險化解、政企債務(wù)分離，還有很長的一段路要走。在債務(wù)化解的路徑上，廣東與上海由于較好的財政情況與地方債券認(rèn)可度，可以直接將隱性債務(wù)置換為地方債券；但對債務(wù)率已經(jīng)較高的中西部地區(qū)來看，直接置換可能導(dǎo)致地方債券的風(fēng)險積累，債務(wù)率的限額顯然也不容許這一操作。

未來的隱性債務(wù)化解，還需要繼續(xù)從市場化置換、盤活存量資產(chǎn)方面入手；在財政收入增速持續(xù)放緩、地方債券繼續(xù)加杠桿的空間有限的情況下，更多的隱性債務(wù)與城投債務(wù)，還是需要依托市場化的措施去解決。

屬地管理原則，全省“一盤棋”

在地方債務(wù)管理的問題上，如今的管理體制已經(jīng)成型，即由省一級政府來統(tǒng)籌管理省內(nèi)的地方債務(wù)；通過強化省一級對地方政府的監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)作用、通過資源的統(tǒng)籌與再分配，實現(xiàn)債務(wù)總體風(fēng)險的控制，以平穩(wěn)渡過“政府降杠桿”帶來的風(fēng)險期。

這一思路被稱為“全省一盤棋”、“誰家的孩子誰抱”；各地的隱性債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險管理，也由省級政府來直接負(fù)責(zé)。這也是為何廣東省與上海市可作為隱性債務(wù)化解的試點、示范地區(qū)，率先實現(xiàn)隱性債務(wù)清零；由此來指引隱性債務(wù)管理的長期方向。

在有試點地區(qū)的表率、省級加強債務(wù)統(tǒng)籌的大背景下，后續(xù)我們將看到其他省份根據(jù)各省的實際情況出臺隱性化解方案、繼續(xù)推動地區(qū)內(nèi)的城投轉(zhuǎn)型以及成立新的省級平臺或基金來改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、化解債務(wù)風(fēng)險。

在貨幣政策預(yù)期較為寬松的2022年，自然是各地政府解決隱性債務(wù)的絕佳窗口期；但在權(quán)限下放到省一級后，不同地區(qū)在化解地方債務(wù)風(fēng)險、處置債務(wù)風(fēng)險上能有多少進(jìn)展，也將出現(xiàn)明顯的分化與差異，值得期待與持續(xù)觀察。

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