北京城市更新指導意見要點解讀

《指導意見》明確了如下主要更新方式，而各種更新方式所針對的項目類型和可開展的改造內容均不同：

針對老舊小區改造，《指導意見》主要明確了三種改造思路：（1）利用小區現狀房屋和公共空間補充便民商業、養老服務等公共服務設施；（2）利用空地、拆違騰退用地等增加停車位，或設置機械式停車設施等便民設施；（3）對老舊住宅樓加裝電梯。

根據《2021年北京市老舊小區綜合整治工作方案》，全市列入老舊小區綜合整治計劃確保實現400個小區、建筑面積1500萬平方米；力爭實現600個小區、建筑面積2300萬平方米。

根據《關于開展危舊樓房改建試點工作的意見》，危舊樓房主要包括建筑結構差、年久失修、基礎設施損壞缺失、存在重大安全隱患，以不成套公有住房為主的簡易住宅樓，和經房屋安全專業檢測單位鑒定沒有加固價值或加固方式嚴重影響居住安全及生活品質的危舊樓房。危舊樓房由住房行政管理部門進行認定。

對于危舊樓房，改造思路分為翻建、改建或適當擴建三種。對于因危舊樓房改建產生的居民異地安置或貨幣安置后騰退的房屋，可作為租賃房等保障房使用。

老舊廠房在符合規劃的前提下，應優先發展智能制造、科技創新、文化等產業；鼓勵利用老舊廠房發展新型基礎設施、現代服務業等國家和本市支持的產業業態；鼓勵利用老舊廠房補充公共服務設施。鼓勵老工業廠區通過更新改造或用地置換的方式實施規劃，增加道路、綠地、廣場、應急避難場所等設施。截至目前，老舊廠房改造利用業態準入標準尚未明確。

該項改造主要針對老辦公樓和老商業設施。改造方式包括增加消防樓梯、電梯等設施，建筑功能混合、用途兼容，對具備條件的地下空間進行復合利用等。

對首都功能核心區平房(院落)的改造思路主要為進行申請式退租、換租及保護性修繕和恢復性修建，打造共生院，消除安全隱患，保護傳統風貌，改善居住條件。騰退空間優先用于保障中央政務功能、服務中央單位、完善地區公共服務設施。同時，鼓勵騰退空間用于傳統文化展示、體驗及特色服務，建設眾創空間或發展租賃住房。

《指導意見》允許對于符合規劃使用性質正面清單，保障居民基本生活、補齊城市短板的更新項目根據實際需要適當增加建筑規模。

目前北京執行的使用性質清單為北京市規劃和國土資源管理委員會發布的《建設項目規劃使用性質正面和負面清單》。該清單將北京劃分為六大區域，針對六大區域分別制定了正面清單和負面清單。在考慮是否能夠增加建筑規模時，應比照該清單進行初步判斷。

《指導意見》對于增加建筑規模的規定較為原則。相比于《指導意見》，《上海市城市更新規劃土地實施細則》針對地塊建筑面積調整和更新單元總量平衡、公共服務設施容量調整、商業商辦建筑容量調整、基于風貌保護的容量調整、基于風貌保護的容量轉移等情形均作出了不同規定。以商業商辦建筑容量調整為例，《上海市城市更新規劃土地實施細則》要求增加的商業商辦建筑面積按所提供各類公共要素面積的規定倍數計算，提供的公共要素面積超出相關標準規范要求的，增加的商業商辦建筑面積按規定系數予以折減，并明確了相應計算的系數。

針對老舊小區現狀公共服務設施配套用房，《指導意見》規定，經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意，老舊小區現狀公共服務設施配套用房可根據實際需求用于市政公用、商業、養老、文化、體育、教育等符合規劃使用性質正面清單規定的用途。

針對商業、商務辦公建筑，《指導意見》規定，在滿足相關規范的前提下，可在商業、商務辦公建筑內安排文化、體育、教育、醫療、社會福利等功能。《指導意見》并未對此處的相關規范進行進一步明確。我們認為，該等規范應包括但不限于有關建筑物安全使用、消防安全、環保及衛生相關的規定及規范。

針對地下空間，《指導意見》規定，在符合規劃使用性質正面清單，確保結構和消防安全的前提下，地下空間平時可綜合用于市政公用、交通、公共服務、商業、倉儲等用途，戰時兼顧人民防空需要。

《指導意見》規定，在按照《北京市居住公共服務設施配置指標》等技術規范進行核算的基礎上，滿足消防等安全要求并征詢相關權利人意見后，部分地塊的綠地率、建筑密度、建筑退界和間距、機動車出入口等可按不低于現狀水平控制。

《指導意見》規定，更新項目可依法以劃撥、出讓、租賃、作價出資(入股)等方式辦理用地手續；代建公共服務設施產權移交政府有關部門或單位的，以劃撥方式辦理用地手續；經營性設施以協議或其他有償使用方式辦理用地手續。上述土地供應方式與上海、深圳等地的規定基本一致。

過渡期政策屬于創新性政策，能夠給項目實施主體帶來實質性的優惠，具體為，在符合規劃且不改變用地主體的條件下，更新項目發展國家及本市支持的新產業、新業態的，由相關行業主管部門提供證明文件，可享受按原用途、原權利類型使用土地的過渡期政策。過渡期以5年為限，5年期滿或轉讓需辦理用地手續的，可按新用途、新權利類型，以協議方式辦理用地手續。

但《指導意見》對過渡期政策具體操作并沒有作出詳細指引，例如，哪些項目可以適用過渡期政策、有權作出該等判斷的主體是否為行業主管部門、證明文件需要達到何種證明程度、適用過渡期政策的最終批準權限等。該等細化問題仍有賴于未來在實施過程中由主管部門作出進一步的規定和解釋。

《指導意見》規定，用地性質調整需補繳土地價款的，可分期繳納，首次繳納比例不低于50%，分期繳納的最長期限不超過1年；更新項目采取租賃方式辦理用地手續的，土地租金實行年租制，年租金根據有關地價評審規程核定；租賃期滿后，可以續租，也可以協議方式辦理用地手續。

土地費用政策對于項目實施主體的最大利好在于允許分期繳納地價款。

《指導意見》規定，經營性服務設施可按所有權和經營權相分離的方式，經業主同意和區政府認定后，將經營權讓渡給相關專業機構。

在此前出臺的《關于引入社會資本參與老舊小區改造的意見》中，已經存在類似規定，即“屬行政事業單位所屬配套設施，以及區屬國有企業通過劃撥方式取得的小區配套用房或區域性服務設施，經專業機構評估，可將所有權或一定期限的經營收益作為區政府老舊小區改造投入的回報”。

以經營性服務設施的回報作為更新項目的投入回報，對于鼓勵社會資本參與城市更新項目具有一定的激勵作用。

《指導意見》規定，在不改變更新項目實施方案確定的使用功能的前提下，經營性服務設施建設用地使用權可依法轉讓或出租，也可以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權等進行抵押融資；但抵押權實現后，應保障原有經營活動持續穩定，確保土地不閑置、土地用途不改變、利益相關人權益不受損。

對于如何保證在抵押權實現后利益相關人權益不受損，《北京市人民政府辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》中作出了進一步規定，即進行抵押融資時，抵押人、抵押權人應共同作出承諾，在抵押權實現后保障原有經營活動持續穩定，確保土地不閑置、土地用途不改變、利益相關人權益不受損。

我們期待《指導意見》的施行能推進首都城市更新工作，完善城市功能，改善人居環境，激發城市活力，使古都煥發新的生機。