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作者：為睿房地產金融部
經過數十年的城市化發展，“城中村”改造問題，成為城市發展中的一個普遍性問題。究其本質，“城中村”形成的原因在于，我國城鄉二元制及土地二元制的結構，即城市的國有土地使用權與農村集體土地使用權區分管理，在城市化發展過程中，城市范圍不斷擴張逐漸包圍近郊農村，于是光鮮亮麗的城市中形成零散的“夾縫地帶”。這種獨特的現象，也必然帶來一系列城市規劃滯后、基礎設施不完善、城市管理混亂等社會問題。
城中村改造建設，涉及的問題包括土地、金融、補償、產業、規劃、就業等一系列問題。針對這一復雜問題，政府各部門、施工單位、村集體、村民群眾等主體必須加強溝通與協調，從而根據城市規劃與安排，妥善實施及推進城中村改造項目。本文擬從土地開發角度出發，詳細闡述城中村改造方式及城中村改造前期法律盡調工作要點。
一、城中村項目改造模式
（一）改造投資分類
城中村改造項目涉及土地面積范圍廣、拆遷安置主體數量多，前期拆遷安置成本較高，改造的主要資金來源為土地一級開發后收儲再出讓的土地增值，但在項目啟動前，拆遷補償及安置的資金缺口需要大量投資資金墊付。從改造模式來看，一般可以分為以下幾類：
1.以政府為主導的凈地公開交易模式。政府組織統籌規劃，政府投資平臺通過財政投入或通過代建公司自籌資金、銀行貸款、發行債券等方式融資，負責土地一級開發，并承擔土地清理費用和前期補償款。土地收儲后，根據城市規劃進行土地招拍掛程序，開發商通過公開競爭方式獲取土地使用權進行城中村改造項目開發。土地出讓獲得的土地收益支付前期一級開發中所涉各項費用。
2.土地一級開發和二級開發聯合開發模式。即政府在確定城中村改造的專項規劃后和初步拆遷補償安置方案后，將未實施拆遷的土地進入土地交易市場公開交易，開發商通過公開競價方式取得開發權，完成拆遷安置工作后方可取得土地使用權，進行項目建設。
3.土地一二級開發分開進行模式。即由房地產開發企業按照政府拆遷補償政策標準及政府與村民簽訂的拆遷補償協議，自行籌措資金，負責前期安置補償。拆遷補償完成后，政府通過土地交易中心采取招拍掛的方式（或定向招拍掛）將土地使用權進行出讓，房地產開發商平等參與競爭，如能競得土地使用權，則前期投入的拆遷補償安置資金和約定的利潤可沖抵土地出讓金。如未能競得土地使用權，則土地出讓金可給予其補償。
4.村集體自主改造模式。村集體與政府共同負責前期融資，引入合作方自行處理征地拆遷、回遷安置等工作。集體村民構建股份制公司，代表村民進行資金籌集、土地流轉等工作，改造后的土地用于引進產業或合作開發，合作開發公司負責投資建設安置小區，股份公司亦可籌資自持物業，以保證長期經營收入。
（二）階段性工作任務
城中村改造項目一般分兩個階段，第一個階段為征地拆遷階段，即土地一級開發階段，在該階段完成土地使用權的國有化，完成拆遷補償安置、土地平整、土地使用權的出讓等事宜。
作為房地產開發企業第一階段法律盡調所需解決的主要問題在于：明確拆遷補償及安置標準及二級開發土地出讓金折抵比例；明確擬拆遷房屋、產權人及利害關系人的基本狀況；明確擬拆遷房屋存在的權屬糾紛及爭議情況；明確擬拆遷房屋的規劃、審批程序及計劃安排；初步測算擬拆遷區域的成本；預估拆遷工作難度。
第二個階段為項目建設階段，即按照政府批準的規劃指標完成項目建造及通過竣工驗收和交付使用。這一階段法律工作任務主要涉及合作模式、利潤分配、規劃調整、建設工程等風險防范，在此不作細論。
二、城中村改造項目參與方需求
不論哪種形式的城中村改造項目，都需要前期資金投入，對村民進行妥善安置，只有在土地收儲并出讓后，才能將土地增值的收益分紅給參與城中村改造的各方。前期投資風險較大，城中村改造參與主體眾多，工作問題和矛盾復雜，需要多方共同配合，為加快進度保證改造項目快速平穩推進，城中村改造實施方案必須明確且平衡各方利益需求，以減小不必要的阻力。
對于政府而言，改造目的相對簡單。經濟較發達的城市，更側重于匹配城市總體發展區域，通過區域性改造使得城市環境、公共事業建設等得到快速發展，并提升城市綜合面貌、治安環境及產業升級帶來的稅收收入，對單純土地開發收益并不苛求。經濟相對較差，或具體區、縣政府，一方面需要落實市政府的工作安排和城市總體規劃要求；其次，需要維持當地區縣財政收支平衡，可能更在意拆遷、改造成本，傾向于一二級開發聯合處置，將拆遷成本計入未來土地出讓成本；再次，需要考慮到拆遷后村民社保、就業等基層問題，更加希望改造計劃能夠合理安置并為原村民提供長期生活來源，維持基層穩定。
對于村民和村集體而言，村集體需要代表村民爭取更豐富的補償房產數量或補償費用，同時希望獲得更多可持續產業保證村民長期生存。城中村改造實現村民身份的城鎮化，同時原有農村戶籍的福利和優惠政策也被迫轉變，短時間內城市居民的福利等待遇很難有效銜接。為此，村集體會根據經濟能力為集體成員提供相應的福利政策，如養老金、助學金、醫療等福利。村集體及相關部門的長期福利政策，能夠有效調動村民的積極性。
對于房地產開發企業而言，參與城中村改造的主要動力在于能否獲取利潤。由于經濟發達的城市土地競拍競爭激烈，公開競標凈地成本較高，使得開發企業選擇與政府、村集體合作，以土地一級開發與土地二級聯動開發的模式參與城中村改造。根據開發企業的改造方案及開發企業的實際狀況，經政府批準后，在土地招拍掛中設置一定準入條件，使開發企業大概率在限定成本范圍內獲得土地，從而控制土地成本。
三、城中村改造項目法律盡調
（一）項目土地基本信息核查
1.項目土地權屬、性質、分類情況核查；
2.項目土地歷史遺留問題核查；
3.項目土地長期規劃安排調查
4.項目土地使用權人、被拆遷房屋所有權人意向及法律文件簽署情況核查。
5.項目土地現狀調查。主要調查方向包括：國有土地、集體土地所有權類型；國有土地抵押、租賃、臨時用地、年限等情況；集體土地用途；項目范圍內非法用地情形；項目內土地權屬爭議或歷史遺留問題，涉及集體土地征收程序、征收款支付、土地返還等問題。
（二）項目擬拆遷房屋信息核查
1.核定改造范圍內擬拆遷房屋基本信息及產權人名單；2.核定改造范圍所被拆遷房屋（包括永久性建筑物、臨時性建筑物及其附著物）基本情況；
3.核定擬拆遷房屋裝修狀況；
4.核定擬拆遷范圍內小產權房、合作建房或有爭議房屋等明細清單；
5.核定擬拆遷房屋出租、抵押、查封等信息；
6.核定項目范圍內在建工程、公益事業用房、教堂、宗祠、寺廟、歷史古跡等清單；
7.核定擬拆遷范圍內違規建筑、擅自改變用途等房屋清單（若有）。
（三）項目權利人基本信息核查
1.項目所有權人分類核查。主要包括：產權明晰所有權人；產權不明或存在爭議的產權人；轉讓效力或合法性待定的產權人；小產權房及合作建房的情形；違法違章建筑及超期臨時建筑等權利人。
2.項目抵押權人信息核查。根據《物權法》《擔保法》等相關規定，后期拆遷過程中，抵押權人甚至原產權人債權人的相關利息需通過前期盡調核查進行初步梳理，并根據實際情況達成和解或對拆遷房屋補償款的其他處置安排。
3.項目范圍內租戶情況核查。對于承租房屋拆遷，有租戶的房屋涉及租賃合同解除的違約補償。需在盡調過程中梳理租戶承租情況，在拆遷前盡可能達成以貨幣補償提前解除租賃合同或以安置房替換等方式解決。
（四）村民及村集體信息核查
1.了解村集體議事決策程序；調查村集體資產、投資情況；
2.村民基本情況核查。包括：村民數量、人口結構、職業分布、收入來源及城中村改造意愿、補償預期等情況；
3.村集體企業基本信息調查。包括：企業設立資料；企業股東構成、管理運作結構；與村集體關聯性及資金往來關系；企業資產、經營狀況；企業債權債務構成；企業改制情況及改制意愿等。
（五）項目相關法律文件核查
1.城中村改造項目的改造主體及權限確定文件核查；
2.城中村改造項目拆遷補償安置標準、程序，拆遷補償和地價的折抵關系；拆遷補償安置監管及資金監管程序；
3.城中村改造項目整體計劃、方案與流程安排；
4.城中村改造項目所涉及的行政許可、行政審批和行政備案的申報流程及進度安排；
5.城中村改造項目所在地城市總體規劃、控制等具體指標；
6.政府對該項目的工期、建設安排、公共基礎建設安排、安置回遷戶數量等基本指標和安排；
7.城中村改造項目所涉及的土地出讓金及行政性事業收費及其項目配套公共設施建設補償金等優惠政策；
8.城中村改造項目所涉及的原村民后期福利及優惠政策情況。
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關于作者：
劉波：為睿資產創始人、上海瀛東律師事務所權益高級合伙人（某直轄市區法院原法官）、上海瀛東律師事務所地產并購投融資部部門主任、為安控股創始合伙人、上海金融信息行業協會不良資產信息應用專委會發起人、秘書長。
王怡萱：為睿資產房地產金融部負責人。
注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。
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