財政缺口再擴大，“緊平衡”能否持續？

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近期，中國財政科學研究院發布了《中國財政政策報告（2021）》，對“十四五”時期財政收支做出預測。結果顯示，除了受去年低基數等影響，2021年財政收入增速顯著提升外，“十四五”期間財政收入增速繼續放緩。但財政支出仍保持一定增長，平均財政支出增速將在7.5%以上。

《報告》在不考慮改革的情形下預測，2021年財政收支缺口會縮窄至約4.7萬億元，但此后幾年缺口規模將呈擴大趨勢，2025年預計達到約10.7萬億元。

這意味著未來地方財政還將面臨更大的挑戰，既要面對持續擴大的財政缺口，又要做好維持經濟平穩運行、實現“跨周期”的目標，還要防范地方債務風險；由此可見，未來五年的地方財政“緊平衡”，還將出現一系列的變化：

壓降一般支出，增強征繳力度

從當前的財政結構來看，地方財政長期“財權小、事權大”，支出壓力一直大于可用財力；即使有中央轉移支付等縱向補償方式，但仍然使得許多地方財政長期面臨財力困局。正如原財長樓繼偉在去年末指出的一樣，隨著財政缺口的擴大，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。

本著地方財政“緊平衡”的理念，隨著財政缺口的持續擴大，地方財政將進一步“開源節流”：

一方面繼續壓降經常性支出、一般性支出，持續“勒緊褲腰帶、過苦日子”；

另一方面增強稅收與非稅收入的征繳力度，根據深化預算改革的要求把更多的地方經濟活動、國有資產收入全面納入預算管理，持續做大財政預算盤子。

這意味著，未來地方政府與財政的管理機制還將進行新一輪的升級；將土地出讓金交由稅務系統征收、全面實施財政績效管理，只是改革的開始。

改善債務結構，降成本防風險

由于地方收支缺口的長期存在與擴大，地方財政以及城投公司的債務規模也在過去若干年持續增長；但是，以隱性債務、非標債務等形式存在的政府性債務，存在較為嚴重的期限錯配及成本高昂等弊端。這也是當前債務風險與地方債務持續高壓的根本性因素。

因此，未來的改革重點一定是調整債務結構，通過地方債券與國有資本經營的各項改革，持續“開明渠堵暗道”；逐漸壓縮、降低隱性債務風險，加強地方債券的發行效果與使用管理，持續改善地方政府的債務結構與舉債成本，以此來維持地方財政的可持續發展。

此外，在未來財政缺口中，占相當比例的是既有債務的還本付息；由于跨周期的宏觀政策要求、財政的實際運行情況，這部分債務將依靠再融資債券等手段進行接續發行，以減緩中期財政的壓力，避免債務風險的積累與顯現。

同時，未來地方債券的制度也將持續完善，不再通過城投債務等隱性手段來彌補財政缺口，進一步的讓“政府的歸政府、市場的歸市場”。

調整投資方式，推進市場改革

在經濟發展放緩、逆周期的大背景下，地方政府投資項目的回收期限普遍較長，與項目債務的還本付息期存在較為嚴重的期限錯配。這一問題在過去財政收入增速較快、土地財政前景較好時還不是很明顯，但到如今就已成為威脅地方財政及城投現金流的重點因素。

因此，如今推行基建及公共服務領域的市場化改革，以及地方專項債券等市場化融資模式，就是為了解決地方政府“短債長投”的問題；未來的地方投資項目，將進一步與地方可用財力進行匹配，以及進一步市場化、依托市場主體來承擔投融資職能，不再由地方政府全盤承擔。

這將使得地方項目中的“項目收益自平衡模式”的應用范圍進一步擴大，市場化程度持續加強，更多的市場主體與金融機構將通過股權、債權等多種模式參與到項目中去，共同分享應有的收益；而地方政府則做好市場制度的建設者與維護者的角色，減少直接干預市場的程度。

在這個過程中，城投公司的角色將進一步像國有企業靠攏，自行承擔投資風險、獲得基于投資與業務獲得的市場化收益，不再增加政府隱性債務、趨向市場化運作。

隨著財政缺口的擴大，財政總體的“緊平衡”也將隨之調整，過去的制度與模式已經產生了根本性的變化，依靠財政信用的模式已然走到盡頭。

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原標題： 財政缺口再擴大，“緊平衡”能否持續？