財政新提法，防范地方債務“處置風險的風險”

近日，財政部公開了《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》（以下簡稱《報告》），對2021年的財政工作進行了總結，也奠定了2022年財政政策的主基調。

在《報告》中，仍然要求2022年持續防范化解地方政府隱性債務風險，堅決遏制新增地方政府隱性債務，加強部門信息共享和協同監管，強化預算約束和政府投資項目管理，始終保持監管高壓態勢，發現一起、查處一起。但與之前不同的是，在繼續支持地方有序化解存量隱性債務的同時，還要求防范“處置風險的風險”。

這意味著當前監管對于債務化解的態度出現了新的變化，也警示著當前地方債務風險是復雜的、壓力持續存在的；在經濟增長的壓力之下，潛在的債務風險事件并不遙遠，值得持續高度警惕：

考慮承受能力，穩妥推進無隱債試點

在當前的地方債務風險中，以地方債券形式存在的政府債務是低風險、相對可控的；一直以來處置風險的焦點都集中在隱性債務領域，過去兩年的主要工作也在于推進隱性債務的化解。

在化解隱性債務的過程中，部分地區開始試點通過地方債券中的“再融資債券”對存量隱性債務進行置換，以及通過市場化置換的方式將隱性政府債務轉變為企業債務。這使得存量隱性債務的規模有比較明顯的下降，但在化解的過程中仍然可能出現新的風險，值得進一步關注。

一方面是將隱性債務置換為地方債券將會推高地區債務率。財政部選擇上海、廣東作為“全域無隱性債務”就是考慮到這兩個地區的當前債務率處于較低水平，而部分已經處于較高債務率水平的地區則不宜大規模直接進行置換，以防范隱性債務風險轉化為地方債務風險。考慮到近期財政深化預算改革與房地產市場改革帶來的地方可用財力變化比較顯著，無隱性債務試點所能涵蓋的區域也會相對謹慎、比較有限。

另一方面是對隱性債務化解的進度不再追求速度，而是追求質量。在之前財政部與銀保監會的文件中，已經重申了對隱性債務化解與置換的要求，不得違規化債、虛假化債，避免因化債進度要求使得債務再次“隱性化”，避免新的債務風險。

由此可見，未來的財政管理與債務化解工作，將更貼近地方現狀與實際需求，不再將化債進度作為工作目標；在穩增長與風險壓力均處于高位的2022年，需要更加穩健的工作與更為謹慎的處理態度。

完善長效機制，持續推動財事權匹配

從近期披露的政策來看，2022年不僅將強調積極財政、保持適當支出強度，也強調預留政策空間與力度，可以說政府支出增長的空間是比較大的。而地方政府作為政府支出的關鍵部門，進一步優化財力分配、將更多的財力向基層傾斜，也同樣是解決隱性債務的根本原因、基層財政的財權事權不匹配問題的關鍵。

因此，《報告》中提出，持續加大轉移支付力度、完善財政資金直達機制，以及完善地方專項債券的相關政策，為地方政府在不新增隱性債務的情況下預留了足夠的支出與政策空間。在這些長效機制的完善下，持續管住隱性債務的增加仍將是不變的主基調；通過管住債務增長、合理安排債務規模的方式，推動赤字率的適當降低，有效防范化解風險。

這也意味著，在一系列紅線的要求與關注風險的主基調下，地方財政仍將持續處于“財政緊平衡”狀態，并不因支出規模的增長而出現“寬松”；在化解當前風險與壓力的同時，也需關注地方財政的可持續性與長期平衡發展。

關注市場預期，有序調節存量城投債

實際上，化解隱性債務的工作與地方融資平臺公司市場化轉型是一體兩面，在政府隱性債務得到妥善處置的同時，地方城投債務中隱含的政府信用也在逐漸降低。并且，隨著深化預算改革與宏觀去杠桿的推進，地方城投的債務風險也日漸高發，引起了市場的廣泛關注。

由于當前許多城投仍然屬于隱性債務主體，且與地方財政存在高度的交叉關系，這就使得當前的地方債務管理工作需要高度關注城投債務，既是防范引起關聯的債務風險，也是避免引發地方金融風險。

因此，當前提出防范“處置風險的風險”，也是關注到當前城投債的市場波動較大，潛在的風險因素高發，需要地方政府早重視、早處理；在處理好化解債務工作的同時，也需要關注市場預期，有序調節地方城投債務，盡到應有的股東責任與債務責任。

這意味著未來地方政府將在穩定城投債務市場與預期上進行更多的工作，同時也須在處理政府債務風險的同時，避免引發市場風險；在地方債務與城投債務仍然密不可分的情況下，兩項風險需要共同處理、共同關注。

落實人大監督，將風險應急機制前移

在《報告》中還提到：“認真落實《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》，自覺接受人大全口徑審查和全過程監管”。而在這份《意見》中，不僅提到要加強對違法違規建設項目和使用債務資金的監督，加強對政府通過地方國有企業變相融資行為的監督；還要求重點監督政府是否定期分析評估債務風險并進行警示、舉借債務是否考慮未來償債壓力、是否按規定對出現的風險及時啟動應急處置措施等。

這意味，在重點關注風險、以及處置風險的風險時，地方政府需要進一步完善風險監督、風險管理以及應急預案機制；充分調動監督機制，堅決守住不發生系統性區域性風險的底線。

尤其是在深化預算改革、土地市場預期轉變、城投融資預期變化的共同作用下，地方政府需要更加積極的面對問題、盡早關注風險、盡早解決問題；從關注具體的風險，延伸到處置、配套動作帶來的影響與連鎖反應，始終把防范風險作為今年最重要的工作目標。