金融法律與監(jiān)管｜《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》

一、出臺(tái)背景及立法目的

為解決央地監(jiān)管權(quán)問題，防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)（區(qū)別于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)）規(guī)范監(jiān)管行為，管控地方金融存在的各種亂象，例如線上非法集資、股權(quán)眾籌跑路、區(qū)域性資產(chǎn)交易中心亂批亂設(shè)等。2021年12月31日，為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的要求，明確地方金融監(jiān)管職責(zé)，健全地方金融監(jiān)管體制，提升地方金融監(jiān)管效能，人民銀行會(huì)同有關(guān)方面經(jīng)過深入調(diào)研、反復(fù)論證，發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）。

草案在制度層面背景上，面臨著“類金融機(jī)構(gòu)”監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)落定，行業(yè)上位法或?qū)⒊雠_(tái)的現(xiàn)狀。自2017年全國金融工作會(huì)議確定的金融監(jiān)管體制后，小貸公司、融資擔(dān)保、融資租賃、保理公司等類金融機(jī)構(gòu)，均改由銀保監(jiān)會(huì)制定相關(guān)監(jiān)管規(guī)則并由省（區(qū)、市）人民政府及地方金融監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管，但至今行業(yè)上位法《非存款類放貸組織條例》（“《非存條例》”）尚未出臺(tái)。鑒于監(jiān)管將繼續(xù)側(cè)重互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)把控的趨勢(shì)以及目前非存款類機(jī)構(gòu)相關(guān)的下位配套法規(guī)或征求意見的陸續(xù)出臺(tái)，預(yù)計(jì)《非存條例》或在2022年初公布或征求意見，以此來完善我國多層次信貸市場(chǎng)法律法規(guī)體系，規(guī)范民間融資及加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

草案中第一條【立法目的】 為加強(qiáng)地方金融監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方金融健康發(fā)展，制定本條例。

第二條【監(jiān)管目標(biāo)和原則】 地方金融監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管并重，促進(jìn)地方金融組織合法、穩(wěn)健經(jīng)營，避免干預(yù)地方金融組織自主經(jīng)營和金融資源市場(chǎng)化配置，維護(hù)屬地金融穩(wěn)定，守住不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

據(jù)此，本草案的立法目的為防范和化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方金融健康發(fā)展。

二、草案通過后的法律位階

根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例（2017修訂）》第五條的規(guī)定：

行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”、“辦法”等，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，稱“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”。

國務(wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱“條例”。

《立法法》第67條行政法規(guī)由國務(wù)院有關(guān)部門或國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)起草。之所以由中國人民銀行負(fù)責(zé)起草，原因在于根據(jù)2018年全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案2018》“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行?！?/p>

綜上，草案的位階層級(jí)為行政法規(guī)。

三、草案主要內(nèi)容

《草案》共五章四十條，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的原則，將地方各類金融業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，強(qiáng)化地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置。具體內(nèi)容主要包括：

其中，草案將小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方AMC等地方金融組織納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的原則，將地方各類金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，強(qiáng)化地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置。對(duì)于“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管”的監(jiān)管原則并非首次提及，除草案外，七類地方金融組織均有各自的監(jiān)管規(guī)定，本草案與其他不同層級(jí)的監(jiān)管規(guī)定之間是一般法和特別法的關(guān)系。此前對(duì)各地方金融組織的具體監(jiān)管文件均遵循這一原則，我們總結(jié)如圖表所示。

對(duì)各地方金融組織的具體監(jiān)管文件

四、熱點(diǎn)問題——關(guān)于地方金融機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域經(jīng)營

草案當(dāng)中爭(zhēng)議最大的問題是：地方金融機(jī)構(gòu)能否跨區(qū)域經(jīng)營。

例如，“保理”和“租賃”業(yè)務(wù)不應(yīng)有地域限制。眾多機(jī)構(gòu)和學(xué)者也建議刪除“原則上不得跨省展業(yè)”，建議分級(jí)分類監(jiān)管。參考《融資租賃擔(dān)保條例》中規(guī)定以實(shí)力和審慎經(jīng)營能力劃定其范圍，建議立法一步到位，以此促進(jìn)建立多元化、層次合理的金融市場(chǎng)。

地方金融組織是否允許異地展業(yè)的問題不能“一刀切”，避免法律規(guī)制目的、監(jiān)管要求和機(jī)構(gòu)經(jīng)營訴求產(chǎn)生根本性對(duì)立沖突。例如融資租賃公司的指導(dǎo)意見中，融資租賃的規(guī)模要位居世界前列，“一刀切”會(huì)抑制融資租賃公司的發(fā)展，故應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同組織區(qū)別對(duì)待。

 “原則上不得跨省展業(yè)”將會(huì)產(chǎn)生的影響（以融資租賃行業(yè)為例）

融資租賃作為僅次于銀行信貸的第二大融資工具，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，行業(yè)監(jiān)管相對(duì)成熟穩(wěn)定，不會(huì)因跨省經(jīng)營而擴(kuò)大金融風(fēng)險(xiǎn)，具體影響如下：

1、商租跨省經(jīng)營將不得不在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。分支機(jī)構(gòu)設(shè)立的要求按照目前的草案看，條件很高，導(dǎo)致設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的難度加大，不利于展業(yè)；

2、以展開設(shè)備租賃為主、真正服務(wù)實(shí)體的中小融資租賃將會(huì)消亡，融資租賃業(yè)態(tài)將不可逆惡化。

3、短期內(nèi)利好租金；對(duì)于央企背景或擁有資源的大型商租將擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

4、通道業(yè)務(wù)將會(huì)盛行，金租和本地商租將享受因通道業(yè)務(wù)而得的監(jiān)管紅利。

數(shù)據(jù)來源：零壹租賃智庫公眾號(hào)2022年1月8日“93%租賃公司無分公司，2022年租賃業(yè)面臨大洗牌”一文

數(shù)據(jù)來源：中國外資租賃委員會(huì)公眾號(hào)2021年12月27日公布的2021年11月中登網(wǎng)登記數(shù)量統(tǒng)計(jì)。

五、如何應(yīng)對(duì)草案“原則上不得跨省展業(yè)”

針對(duì)如何應(yīng)對(duì)“原則上不得跨省展業(yè)”問題，筆者就保理業(yè)務(wù)進(jìn)行如下分析：

（一） 對(duì)于商業(yè)保理公司的建議——爭(zhēng)取例外性規(guī)定

1、反向保理業(yè)務(wù)例外

目前銀保監(jiān)會(huì)將反向保理業(yè)務(wù)作為其監(jiān)管導(dǎo)向的例外，這符合商業(yè)保理公司開展反向保理業(yè)務(wù)，尤其是目前市場(chǎng)上供應(yīng)鏈ABS項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性需要。商業(yè)保理公司可積極反饋意見，爭(zhēng)取政策允許異地開展反向保理業(yè)務(wù)。

2、互聯(lián)網(wǎng)線上業(yè)務(wù)

參照《商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款管理暫行辦法》及《中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)的通知》規(guī)定的例外情形：“無實(shí)體經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，業(yè)務(wù)主要在線上開展，且符合銀保監(jiān)會(huì)其他規(guī)定條件的除外?！?線上業(yè)務(wù)目前可開展的范圍較窄，該路徑對(duì)在省外無實(shí)體經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)、業(yè)務(wù)主要通過線上開展的商業(yè)保理公司具有重要借鑒意義。

綜上所述，商業(yè)保理公司可積極反饋合理意見，爭(zhēng)取反向保理業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)線上業(yè)務(wù)的開展。

（二）在正式出臺(tái)后可按規(guī)定在過渡期內(nèi)積極完成整改

1、取得國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證

《草案》規(guī)定“跨省開展業(yè)務(wù)的規(guī)則由國務(wù)院或授權(quán)國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門制定。”目前國務(wù)院或授權(quán)國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門尚未制定跨省開展業(yè)務(wù)的具體規(guī)則，但參照同屬于地方金融組織的小額貸款公司的監(jiān)管政策，對(duì)取得全國性牌照允許跨省級(jí)行政區(qū)域開展業(yè)務(wù)的地方金融組織亦可能要求一定金額以上的注冊(cè)資本及實(shí)繳貨幣資本。如《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》第十條規(guī)定：“跨省級(jí)行政區(qū)域經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)的小額貸款公司的注冊(cè)資本不低于人民幣50億元，且為一次性實(shí)繳貨幣資本。”

2、經(jīng)展業(yè)地監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)

參照《商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款管理暫行辦法》，在外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的，對(duì)分支機(jī)構(gòu)所在地行政區(qū)域內(nèi)客戶開展的業(yè)務(wù)，不屬于跨注冊(cè)地轄區(qū)業(yè)務(wù)。但相關(guān)細(xì)則可能對(duì)可設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的商業(yè)保理公司注冊(cè)資本、合法合規(guī)性等也有一定要求。例如參照同屬于地方金融組織的融資擔(dān)保公司的監(jiān)管政策，《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定：“融資擔(dān)保公司跨省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件，并經(jīng)擬設(shè)分支機(jī)構(gòu)所在地監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)：（一）注冊(cè)資本不低于人民幣10億元；（二）經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè)務(wù)3年以上，且最近2個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利；（三）最近2年無重大違法違規(guī)記錄?！?br/>