寬財政下，隱性債務置換再加速

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

隨著去年末的經濟不確定提升、穩增長壓力加大，財政部已經明確積極財政還將持續，通過“寬財政”來維持經濟運行穩定在合理區間。

并且，在全球經濟環境持續動蕩的壓力下，今年1月的社會融資增速創下新高，這意味著當前的“寬財政”還將與央行政策形成相互作用；一方面促進政府投資撬動社會投資、進行新一輪發展的作用，另一方面也促進地方債務繼續“開明渠、堵暗道”，地方隱性債務置換迎來新一輪的窗口期：

隱債“清零”試點再擴容

近年來財政改革秉承“開明渠、堵暗道”的核心思路，對地方政府長期以來形成的債務問題與風險進行了一系列改革。一方面通過“地方專項債券”來疏導地方政府的項目投資需求，以低成本、長期限的地方債券來獲得資金；另一方面對違規舉債、增加政府隱性債務進行了史上最嚴格的限制。因此，當前的政府債務可以說是已經管理住了“新增”，目前的工作焦點開始轉向存量債務、尤其是成本和風險都較高的政府隱性債務領域。

在這一理念的引導下，財政部在2020年就開始試點，通過地方債券中的“再融資債券”品種，將地方政府的存量隱性債務置換為地方債券；通過隱性債務的“顯性化”來優化地方債務的結構，既降低綜合債務成本，也避免流動性問題造成的債務風險。隨著央行與貨幣政策的調整，我們可以看到市場上地方債券的發行空間有進一步的增長，使得這一模式的試點范圍從去年開始明顯擴大。

在去年末，財政部就提出將“上海市、廣東省”作為“全域無隱性債務”的試點地區，在省級行政區的范圍內率先形成“隱性債務清零”，對市場形成示范效應。近期，又可以看到多個省份在省內選擇地級市或者個別縣、區作為隱性債務清零試點地區。這意味著，在寬財政的總體政策下，財政工作的重點在增加支出方面較為謹慎，而將更多的空間用于改善地方債務的情況；持續關注潛在的風險問題，以及維持地方財政長期的穩定性。

債券管理的“權責匹配”

在這一輪的隱性債務置換中，我們可以看到地方債券管理權限的變化；從之前的財政部統一指導建制縣進行債務置換，再到各省指導省內的地級市或區縣進行“清零試點”，如今的地方債券發行與對地方債務負責的權利，已經在省一級層面進行統一。中央層面只進行宏觀管理與政策調控，但會堅持中央財政“不救助”的底線；省級政府負責制也意味著地方債券的發行與隱性債務置換后的償還責任，將進一步由省級政府進行“統籌”。

因此，在當前披露了省級“隱性清零”試點工作中，我們可以明顯看到，各省級地區優先將顯性債務率低、納入隱性債務管理系統的存量債務少、隱性債務相對清晰等債務化解條件好的地區作為全省率先實現“隱性清零”的示范地區，形成長期示范效應；但這也意味著許多存量債務多、顯性債務高、債務情況復雜的地區并不能直接實現債務的全部置換，距離隱性債務的全面化解，還有很長的路要走。

不過，可以期待的是，在外部環境的不確定性下，寬財政與地方債券發行的空間仍然較大，在階段性的窗口期內，再融資債券支持隱性債務置換的力度可能持續加大，并在下半年支持更多的地區降低隱性債務，實現債務風險的進一步降低。

債務屬性的進一步切割

在15號文落地后，實際上已經落實了城投與地方政府信用的進一步切割；15號文的落地，意味著所有城投新增債務的企業債務屬性，不再帶有任何地方債務性質。而目前的“隱債清零”試點，也意味著當地城投債務不再帶有任何政府債務屬性；從法理上來說，地方政府僅負有出資者責任，而非將城投債務全盤作為政府債務進行管理。

因此，雖然許多省份對公開城投債務的兌付進行了非常大力度的支持，但隨著隱性債務的進一步置換與消化，這一持續剛性兌付的局面并不會維持太久；一旦城投債務風險總體可控，15號文后新增的城投債務顯然會更加市場化運作、不再帶有地方債的色彩。

正如去年國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提到的：健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協商處置存量債務，切實防范惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風險累積形成系統性風險。

隨著隱性債務的進一步置換與清零，城投債務也將逐漸迎來一個更加市場化的時代。

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原標題： 寬財政下，隱性債務置換再加速