真PPP沒落，偽ABO大火

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自PPP模式受到監管、金融、國資等多方面的限制后，實施規模出現非常大幅度的滑坡。雖然截止至10月末，2020年新進入財政部PPP項目管理平臺的項目仍然達到了877個、投資額14,635億元；但與2016、2017年的投資高峰相比，有很大幅度的下滑。

但是，PPP模式的沒落卻并沒有終結政府與社會資本的合作。自2018年以來，以EPC+F、ABO模式為代表的、投融資與建設一體化的政府與社會資本合作模式快速興起，已然成為了基建投資的主流方式。

是什么導致需求旺盛的政企合作模式拋棄了真PPP，轉向政策擦邊球、保障性程度不高的EPC+F、ABO等模式呢？

當年的PPP模式興起，是在政府、社會企業與金融機構的共同推動下進入發展快車道的。但由于種種因素與影響，不斷改革后的PPP政策框架反而與各方需求產生了一定程度的錯配，導致各方都不再依賴這一特殊的模式。

從政府的角度上來說，用于PPP項目的支出只能占當年一般公共預算的10%、不能使用政府性基金支出，使得投資規模相當有限。且PPP模式的流程復雜，需要多級政府共同審批，導致政府的意愿出現下降。

從企業的角度上來說，PPP模式流程太長，存在很多不確定性。且由于“公益性”的限制，土地整理、招商引資等合作內容也不能放到合作范疇中去，加上PPP模式的法律保障不全，權責上不甚清晰，使得企業也不愿意采用PPP模式。

從金融機構的角度看，PPP模式雖然強調合規性，但在績效考核機制的前置下，項目公司的應收賬款不能提前得到確認，且法律機制不健全，金融機構參與的風險也很大。同時，通過非標途徑進行的“明股實債”股權投資也逐漸被禁止，導致投資收益總體有限，參與意愿大幅下滑。

從市場上各種政企合作模式的興旺來看，并不是需求的降低引發了PPP模式的終結；而是政策的框架與真實的投資需求存在比較嚴重的錯配，各類主體紛紛“用腳投票”，選擇了其他模式。

復雜模式的低保障

在各類主體紛紛“用腳投票”、選擇其他模式時，也引發了一些擔憂。PPP模式縱有流程繁雜、限制多等弊病，但畢竟PPP模式的合規性更強、保障程度更高；而EPC+F、ABO等模式，在付款保障性上似乎就要低的多。

為何大家不選擇更合規多PPP模式呢？就不怕錢收不回來嗎？但從實際情況來看，卻并非如此——PPP模式在更復雜、更麻煩的同時，并未提供更好的保障性。在更大的邊際成本下，收益的確定性卻未曾增加。這自然使得各路主體對PPP模式整體“看空”，甚少用之。

由于財政部推行PPP模式的初衷之一，就是為了降低地方政府負債的壓力，因此在制度設計上既強調不能直接與政府付費掛鉤、強調付費必須經過績效考核；又不允許與土地整理、土地出讓收入掛鉤。

但是，地方政府的“法制化”進程尚未徹底完成、地方財力相對薄弱的情況下，這兩條紅線意味著政府付費存在很大的不確定性、項目未來的收益并不能很好的覆蓋。這就導致了PPP模式在流程復雜的同時，對企業的保障程度不強；在項目融資時，也往往需要社會企業進行增信，單憑項目無法實現保障現金流的目標。

共同的“出表”壓力

除了這些令人煩惱的問題之外，大家紛紛選擇其他模式還有一個重要因素：在宏觀“去杠桿”的情況下，無論是地方政府還是企業，都有降負債、改善資產負債表的壓力。但PPP模式下，既對地方政府有實施額度的限制，又要求社會企業進行并表處理，從客觀上增加了各個群體的資產負債表壓力。

但在EPC+F、ABO等模式下，由于協議雙方一般為城投公司，無論是約定方式還是財務處理，都存在很大的靈活性，且沒有信息公開的要求，這就使得政企雙方在借助金融工具的幫助下，可以共同實現降負債與“出表”的目標。

此外，在新一輪城鎮化實施的過程中，許多ABO、EPC+F項目將未來片區開發的收益作為項目的收入來源，也與地方政府的存量債務實現了相對隔離、實現從增量收益中分享的合作目標。相比PPP模式占用一般公共模式支出，這樣“做加法”的模式自然更能得到政企雙方的歡迎，未來償債收益也變得相當明確。

通過這些具體的因素，我們也不難理解為何真PPP沒落、偽ABO等模式大行其道。但是，在整體去杠桿的背景下，這些游走在政府隱性債務與國有企業資產負債表邊緣的項目，究竟是否會不會造成更多的問題與后遺癥，也實在很難判斷。

但是，有一點是非常明確的：要想規范地方政府的支出、建立更安全高效的政府融資機制，我們需要的或許是一個新的模式。

這個新模式既要滿足具體的需求，又要實現合規管理的目標；在非市場化的基礎設施建設與公共服務領域，完全放任的市場化模式，終究還是有問題的。

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原標題： 真PPP沒落，偽ABO大火