徐建新：?破產法律修改與浙江法院實踐

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破產法律修改與浙江法院實踐

浙江省高級人民法院黨組成員、副院長  徐建新

上午好！首先對第十一屆中國破產法論壇的勝利召開表示熱烈祝賀。9月27日，浙江省法學會破產法學研究會成立之際，浙江高院積極推動召開了第一屆長三角破產法治論壇。在論壇上，我作了“破產法的修改完善與浙江法院的實踐”的主題發言。這次破產法論壇主題同樣聚焦于破產法律制度的修改完善，因此在上次發言的基礎上，對一些問題作了進一步思考，借此機會，把這些想法提出來與大家進行分享交流。

第一，一個基本理念。企業破產法的修改和完善必須堅持市場化、法治化的理念。從審判實踐看，目前的企業破產法已經提供了一個很好的市場化破產的法律制度框架，修改和完善的重點在于如何細化、深化。浙江是中小企業民營經濟大省，浙江法院在破產審判工作中，始終堅持市場化、法治化方向。注重把市場理念貫穿到破產審判的各個程序和各個環節。我理解，破產審判工作中，有幾個重要的市場：（1）破產財產處置市場。破產財產處置要盡可能保持債務人企業持續經營或整體出售資產，追求企業資產處置價值最大化。通過推進和規范破產財產網絡司法拍賣等方式構建統一、開放、競爭、有序的破產財產處置市場。清算程序中破產財產的管理、變價和分配，其法律制度運行的效率很大程度上取決于商品市場運行的效率。在當下大力推進破產財產網絡拍賣的背景下，在清算程序中可以考慮適當強化法律規定的強制性和法定性，降低債權人的意思自治程度，進而提升清算程序的效率。（2）重整市場，就是重整程序中投資人的引進。要推動重整資源通過市場機制實現與投資人的對接，充分發揮市場機制對重整資源的價值發現功能、對重整資源的優化配置功能，構建重整可能性的市場識別機制。重整程序中出資人權益能否調整、如何調整以及出資人的表決權、原出資人股權凍結的解除等法律問題，從根本上來說，是重整企業的市場估值問題。企業的清算價值、營運價值如何評估，等等，這些表面上看是法律適用問題，其實質是經濟問題、市場問題。（3）破產管理人市場。要積極培育、規范和推動破產管理人市場，通過市場機制優化管理人資源與破產案件的對接，逐步完善管理人報酬的市場確定機制，強化管理人行業自律。

第二，兩個基本判斷。關于破產法律制度的修改完善，在多個場合我提到過，有兩個基本判斷，一個是破產法律制度的實施比修改完善更加重要、更加迫切，至少是同樣重要和迫切；第二個是破產相關配套制度的修改完善比破產法修改完善更加重要、更加迫切，至少同樣重要和迫切。以浙江為例，2018年全省法院受理破產案件突破兩千件，2019年達2373件，這個數據在全國來講是最多的。但人民法院受理的破產案件數量與經濟生活中需要通過破產程序實現規范化市場退出的主體數量來講，是冰山一角。所以，（1）針對案件受理，浙江高院統一部署，著力推進破產法的實施，打開法院受理的大門。重點工作是兩項，一項是抓破產案件的嚴格依法受理，對于一審不依法受理的，通過二審的監督依法改判，在每年的全省法院工作部署中都將破產案件的依法受理作為一項重點工作來抓；另一項是大力推進執行案件移送破產審查工作，高院已經連續四年專門下發專題工作通知，每一年給全省11個地區下指標、定任務、通報考核，加大破產案件的依法受理力度。2019年，全省法院執行移送破產審查件2266件，審查后正式立案受理1895件，占全部破產案件的79.9%，共化解執行結案22502件。（2）針對破產配套法律制度的修改完善問題，早在2016年，浙江高院就積極推動省政府出臺《關于處置“僵尸企業”的指導意見》、《推進企業破產審判重點工作及任務分工方案》等文件，率先在全國建立起省級層面實質運作的破產審判府院聯動機制。去年，浙江高院向省委省政府提交《關于優化省級破產審判府院聯動機制推動浙江破產企業處置工作繼續走在全國前列的報告》，提出優化省級破產審判府院聯席會議制度等建議并得到有效回應，聯合相關部門印發《浙江省優化營商環境辦理破產便利化行動方案》。該方案從加強部門合作、創新工作機制、推進破產案件簡易審等多方面明確工作任務、牽頭單位、時間節點等。溫州、湖州等地先后出臺具體的行動方案和實施辦法，杭州等地專門就金融支持政策等制定細則。目前，我省這項工作在省發改委牽頭、各相關部門配合下正在繼續有力推進，已經召開了三次各部門的聯絡員會議，爭取在常態化建設和細化監督落實方面進一步完善。

第三，三項重點內容。從破產審判實踐的角度觀察，當前破產法修改完善需要增加的重點內容是三項：合并破產、破產簡易程序和個人破產。（1）合并破產問題，去年浙江全省法院受理的2373件破產案件，不完全統計，30%左右涉及到關聯企業合并破產問題，這個與浙江作為中小民營企業大省以及存在大量家族企業的實際是相符合的。合并破產的實體標準如何把握，管轄、債權人會議等程序如何推進，債權審查認定、財產分配等事項的具體法律依據，等等這些問題，在企業破產法尚未涉及的情況下，浙江法院、管理人等充分發揮司法實踐的智慧，就這些問題在傳統民商法和訴訟法的框架內開展了大量的探索工作，高院連續十年發布的破產審判報告幾乎都涉及到合并破產的內容。被列入最高法院“推進供給側結構性改革十大典型破產案例”的浙江玻璃股份有限公司及其關聯公司合并破產案、去年列入“全國法院十大商事案件”的浙江金盾系破產重整案都是我省法院審理的典型合并破產案件。浙江法院的探索和實踐為企業破產法修改中增設合并破產法律條文提供了豐富的實踐素材。（2）簡易程序。目前《企業破產法》規定的是對所有企業一體適用的程序，并沒有破產簡易程序，今年初最高法院出臺了《關于推進破產案件依法高效審理的意見》。審判實踐對于破產案件簡易審理的制度需求日益強烈，為推進這項工作，浙江高院先后制定《關于企業破產案件簡易審若干問題的紀要》、《關于深化執行與破產程序銜接推進破產清算案件簡易審理若干問題的會議紀要（二）》，我們特別強調在破產清算案件審理中，需要強化破產清算程序的法定性和強制性，適當弱化債權人意思自治；需要強化債權人等利害關系人的知情權和監督權，適當弱化債權人的表決權。我們也關注到，美國破產法在第7章清算程序中規定，管理人有義務代表無擔保債權人整體的利益，監督破產財團的變現和分配過程，但需要債權人親自參與或介入的工作并不多。在極少數財產數額巨大、極端復雜或爭議較大的案件中，債權人仍可以選擇成立債權人委員會。日本破產實務中幾乎不存在需要決議的事項。過去，破產管理人的解雇、營業的停止和繼續、對管理人行為的許可等，都是債權人會議的決議事項。但現行法規定該權限都歸屬于法院的許可事項。廢除這些必要決議事項后，向債權人提供信息的任務則主要靠破產管理人主持的債權人說明會和會議記錄的披露等來實現。總體觀察，破產清算案件的簡易程序需要對《企業破產法》第六十一條規定的債權人會議職權作出改造。域外的重要立法經驗值得借鑒。（3）個人破產，國家層面，這項工作已在緊鑼密鼓開展，最高法院、國家發改委先后出臺《加快完善市場主體退出制度改革方案》等文件。日前，深圳出臺《深圳經濟特區個人破產條例》。浙江法院的做法是實踐先行。自2018年底以來，以溫州、臺州、麗水遂昌為代表的浙江法院在現行法律框架內的個人破產制度探索逐漸開展。到今年8月底，溫州、臺州共受理個人債務集中清理案件151件，辦結44件。麗水遂昌法院完成第一階段6個債務重整典型樣本的測試工作，共化解31件執行案件和2件訴訟案件。浙江高院將“關于深化破產審判及個人債務集中清理體制機制改革的調研”列為今年的重點調研課題，作為預期的調研成果，我們設想是兩個：一是充分發揮和挖掘現行法律制度尤其是執行制度中的個人破產制度的因素，出臺一個個人債務集中清理工作的業務文件。二是推動省人大進行個人破產的立法。這項工作任重道遠，但意義重大，有賴于社會各界尤其是破產業界有識之士的共同努力！

謝謝大家！