從“降成本”思考地方發展與財政的深層矛盾

作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

5月10日，國家發改委公開了《關于做好2021年降成本重點工作的通知》（發改運行〔2021〕602號）；要求落實好《政府工作報告》提出的各項降成本重點任務，繼續為市場主體紓困，降低實體經濟企業成本工作部際聯席會議將重點組織落實好8個方面19項任務。

減稅降費：加劇土地財政依賴

近年來，地方政府的主要基建投資領域已經從土地開發轉向了產業基礎設施。但由于經濟周期、優惠政策與減稅降費，近年來政府投資產業的效率相當低下；不僅無法覆蓋前期基礎設施的投入，甚至還需要政府持續的補助與投資。

在地方財政本身就處于“緊平衡”的情況下，繼續降低稅費顯然使得地方政府的壓力進一步加劇。然而作為長期發展的產業也不得不投，當前的市場主體也不得不保；重壓之下的地方政府要么選擇債務擴張，要么選擇繼續土地財政。對于發展與穩定的兩難問題，地方政府并沒有別的選擇。

文件中提出，要合理降低企業人工成本、降低企業用電成本、降低企業用地成本以及降低房屋租金成本。這對當前穩經濟、穩主體的需求來說是必要的，也是降低企業運行成本的必然之舉。

但是，這些被降低的成本要么是降低了國有企業的收入、要么來自于地方的財政補貼。因此，這些降成本的部分，從本質上來說是財政資金在補貼產業；也就是通過積極財政在維持市場主體、經營業主的正常運轉。

不過，此舉實際上并不能真正幫助市場主體增強競爭力或者渡過難關，本質上也不過是續命而已；在產業升級與互聯網時代的大潮下，業態的升級與更新換代是阻擋不了的，財政資金的投入并無法收回、也無法對當地產業起到正向激勵的作用。

意見還提出，要深化金融讓利有效支持實體經濟；通過營造適宜的貨幣金融環境、引導金融資源精準滴灌、優化企業金融服務。在實際操作中，也往往要求地方政府牽頭為企業提供相應的融資服務。

雖說保主體是絕對的政治正確，也是金融機構支持實體經濟的重點工作；但在實際操作中，卻也有不少地方政府為了扶持企業發展而產生的種種問題。尤其是政府的小微擔保公司、地方國企為民營企業提供增信擔保后，往往出現連鎖反應；在財政已經困難的情況下，民營企業的債務危機卻成了地方新增融資的導火索。

保主體與考慮實際情況，往往兩難。

在建設國內大市場的背景下，進一步加強全國物流基礎設施的建設是工作重點；文件將推進物流降本增效作為了工作重點之一。但在交通持續加強投資、現金流耗費巨大的背景下，降成本要求取消或降低部分公路民航港口收費、持續降低鐵路貨運成本、完善交通物流基礎設施；顯然再次對各級財政提出了很大的困難與挑戰，又讓地方政府再次面臨兩難問題。

雖然物流產業本身發展較為市場化，但配套的基礎設施仍然需要由地方政府廣泛投入，社會資本也往往只負責經營性的部分，偏向公益性的大部分很難在短期收回投資、仍然需要政府持續投入與負擔成本。

因此，這本質上依然是政府補貼、扶持產業在發展，且難以在短期獲得收益支撐；前期投入的資金又往往存在期限錯配，進一步加劇了地方財政與城投的資金壓力。

在市場化制度不完全、不完善、地方財政吃緊的情況下，“降成本”與地方穩定發展，確實存在不可調和的矛盾；而地方財政與城投的債務壓力，又因為工作目標的要求被再次加劇。

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原標題： 從“降成本”思考地方發展與財政的深層矛盾