資產管理公司擔任破產管理人的相關問題分析及制度建議

編者按：

部分省份的資產管理公司已被列入法院管理人名冊，這意味著資產管理公司在破產案件中擔任管理人成為可能。可以預見到的是，資產管理公司將以其自身的優勢，成為大型企業破產案件中管理人選聘時的有力競爭者，引起“鯰魚效應”。

司法實踐中，資產管理公司在破產案件中擔任管理人幾乎沒有先例，不同于律師事務所、會計師事務所等中介機構，資產管理公司身份和地位具有敏感性和特殊性，可能存在利益沖突和執業紀律約束不規范等問題。

作者借鑒券商行為規范，對資產管理公司擔任破產管理人進行了制度構建猜想，具有獨特見地和現實指導意義，是一篇難得佳作。

正文

截至2022年4月，全國范圍內已有蘇州資產管理公司[1]、河南資產管理有限公司[2]、國厚資產管理股份有限公司[3]、湖南省財信資產管理有限公司[4]等數家資產管理公司被人民法院列入企業破產案件一級、二級或其他類型的管理人名冊。這使得資產管理公司在破產案件中擔任管理人成為了可能。

《中華人民共和國企業破產法》（下稱“《破產法》”）第十三條規定，人民法院裁定受理破產申請的，應當同時指定管理人。根據《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（下稱“《最高院指定管理人的規定》”）等司法解釋的規定和相關司法實踐經驗，高級人民法院和部分中級人民法院編制企業破產案件管理人名冊，人民法院審理企業破產案件時往往從其編制的名冊中選定管理人。

然而，在我國的司法實踐中，由資產管理公司在破產案件中擔任管理人幾乎沒有先例。《破產法》第二十四條規定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任?！镀飘a法》及相關法律法規、規范性文件均未明確對資產管理公司是否可以擔任管理人作出規定。

法律規定的空白與模糊為人民法院將資產管理公司指定為企業破產案件管理人留下了法律空間。一方面，將資產管理公司列入企業破產案件管理人名冊被視為破產案件司法實務的一次重大嘗試；另一方面，業內人士也發出了這樣的質疑 —— 資產管理公司是否能夠勝任企業破產案件管理人的職責？

圍繞這一問題，下文中我們將從破產案件管理人的角色定位、資產管理公司的業務范圍等多個角度進行辨析，以探討資產管理公司擔任破產案件管理人的利弊，并結合我們的發現對資產管理公司擔任破產案件管理人的制度建設提出我們的意見。

一、資產管理公司的淵源及釋義

我國資產管理公司發展源于上個世紀90年代的國企改革。我國國有銀行系統曾存有規模巨大的來源于國有企業的不良資產，為了解決這一問題，國務院于1999年牽頭組建中國信達資產管理公司、中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司和中國東方資產管理公司，分別接收從中國建設銀行、中國工商銀行、中國農業銀行和中國銀行剝離出來的不良資產。[5

2000年11月，國務院頒布《金融資產管理公司條例》，其中第六條規定，“金融資產管理公司由中國人民銀行頒發《金融機構法人許可證》，并向工商行政管理部門依法辦理登記?！?003年3月，中國銀行業監督管理委員會設立。根據現行《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《金融資產管理公司條例》、《金融資產管理公司監管辦法》、《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》及相關法律法規、行業規范的規定，金融資產管理公司的設立須取得國務院銀行業監督管理機構的批準。[6] 2020年，中國銀保監會批復同意建投中信資產管理有限責任公司轉型為金融資產管理公司，并更名為中國銀河資產管理有限責任公司。這是自國務院1999年牽頭組建中國四大資產管理公司成立以來，國家以批復的形式再次成立全國性資產管理公司。

相比于全國性資產管理公司，地方資產管理公司的發展及相關制度的構建則起步較晚。

2013年11月28日，原中國銀監會下發《關于地方資產管理公司開展金融企業不良資產批量收購處置業務資質認可條件等有關問題的通知》，規定各省、自治區、直轄市人民政府原則上只可設立或授權一家地方資產管理公司，核準設立或授權文件應同時抄送財政部和銀監會（現已改組為銀保監會）。各省（區、市）人民政府設立或授權的地方資產管理公司，必須經銀保監會向金融企業公布名單后，方可開展金融企業不良資產的批量收購和處置業務。

2016年10月14日發布的《中國銀行業監督管理委員會辦公廳關于適當調整地方資產管理公司有關政策的函》則放寬了省級人民政府設立地方資產管理公司的限制。該函第一點規定，“…允許確有意愿的省級人民政府增設一家地方資產管理公司。省級人民政府增設地方資產管理公司應當考慮以下因素：一是當地不良貸款余額較高、不良貸款處置壓力較大，二是不良資產增速較快，不良資產轉讓需求較高，三是已設立的地方資產管理公司正常經營并已積極發揮作用。”該函第二點規定，“放寬《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》（財金〔2012〕6號）第三條關于地方資產管理公司收購的不良資產不得對外轉讓，只能進行債務重組的限制，允許以債務重組，對外轉讓等方式處置不良資產，對外轉讓的受讓主體不受地域限制。”

2017年7月召開的第五次全國金融工作會議對地方資產管理公司的組織與監管予以明確：地方資產管理公司等地方金融組織由銀監會（銀保監會）制定規則，地方實施監管及風險處置。2022年3月24日，銀保監會在其官網首次完整公布了現有的59家地方資產管理公司名單。[7]

經過數年的商業化運作，我國的資產管理公司在承擔不良資產管理重要社會職能的同時，也開辟了多元化的業務，形成了多個業務門類。大型資產管理公司往往設立有不良資產管理與處置部門、財務顧問及投行部門、直接投資部門等等多個業務部門，這些大型資產管理公司在統一的頂層設計下經營著不同的賽道。二十年來，全國性資產管理公司、地方資產管理公司及民營資產管理公司在處置不良資產、盤活存量資產、防范和化解金融風險等方面發揮了積極作用，為支持實體經濟發展做出了卓越的貢獻。

二、資產管理公司擔任破產管理人的角色

     適配性思考

由于資產管理公司經營的業務種類眾多，身份特殊、地位敏感，在破產程序開始前便可能與債務人存在千絲萬縷的聯系，業內人士對資產管理公司在破產案件能否勝任管理人的職能存在諸多質疑。

在破產程序中，管理人的角色具有多重屬性。管理人既是法院審理破產案件的協助者，也是債務人在破產期間的大管家，又具有受債權人之托管理債務人財產的職責屬性。管理人絕不僅僅是某一方的受托人，其更像是法院、債權人、債務人、投資人等多方的受托人

《破產法》第二十五條第一款規定，“管理人履行下列職責：（一）接管債務人的財產、印章和賬簿、文書等資料；（二）調查債務人財產狀況，制作財產狀況報告；（三）決定債務人的內部管理事務；（四）決定債務人的日常開支和其他必要開支；（五）在第一次債權人會議召開之前，決定繼續或者停止債務人的營業；（六）管理和處分債務人的財產；（七）代表債務人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序；（八）提議召開債權人會議；（九）人民法院認為管理人應當履行的其他職責?！边@意味著，管理人需要在破產程序中平衡好投資人、債務人、債務人職工、債權人等各方利益，在法院的指揮和監督之下全面接管破產財產并負責對其進行保管、清理、估價、處理和分配。這也意味著，破產管理人應當盡可能地保持中立和超然地位。超然于債權人、債務人、投資人和法院等各方主體的中立地位，將有助于管理人更好的承擔起上述多重身份和職責。

鑒于此，人們會樸素地認識到，聘請或指定處于超然地位、有著嚴格紀律約束的社會中介機構擔任企業破產案件管理人是再合適不過的選擇，而資產管理公司則并不適合擔任破產案件管理人的角色，因為資產管理公司可能與破產企業存在直接的投融資關系，與就職于社會中介機構且具有專門知識的從業人員相比，資產管理公司的業務人員受到行業監管的約束也相對更少。

相較于處于超然地位的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等專業社會中介機構，破產案件中其他主體與債務人及其財產都或多或少地存在著更加緊密的利害關系，由破產案件中的其他主體擔任破產案件管理人似乎很難具有專業說服力。

對于資產管理公司在破產案件中的身份，我們初步區分為五種（如圖1），分別是：普通債權人、抵押債權人，共益債投資人、產業或財務投資人、債務人的財務顧問。接下來我們簡單逐一分析。

作為普通債權人，由于債權人是債務人財產分配的直接受益者，若由普通債權人擔任破產管理人、主持債務人財產的分配可能有損于債務人職工等其他債權人的利益；

作為抵押債權人，由于抵押債權人的清償與抵押物相關，若由抵押債權人擔任管理人，在債務人重整的情形下，其很可能產生處置抵押資產進而盡早獲得清償的沖動。若該等抵押資產對債務人日后發展有重要作用，則其處置行為很可能阻礙債務人的涅槃重生；

作為共益債投資人，通過共益債投資對債務人形成了優先于普通債權人的權益，由共益債投資人擔任破產管理人、主持債務人財產的分配有可能損害普通債權人的清償利益，共益債投資人也可能在利益的驅使下無法兼顧債務人及其股東和職工等他方主體的利益；

作為產業或財務投資人，其債務人未來股東的身份決定了其必然更加注重股東權益，存在較大降低或延緩債權人清償比例的動力。所以，投資人擔任破產管理人必然會更加偏袒債務人的利益

作為財務顧問，資產管理公司可能與債務人及投資人的聯系較他方過于緊密，擔任破產管理人后，其能否秉公履行監督債務人財產的職能也始終存疑

由上可知，一旦存在角色沖突，資產管理公司在擔任破產管理人的過程中難保中立地位，較難平衡各方利益。中立性的缺失成為了資產管理公司通往擔任破產案件管理人路上的絆腳石。

與此同時，資產管理公司在擔任破產案件管理人后，如何經營既有的業務也將成為另一個難題。盡管社會中介機構在很多場合也面臨利益沖突，但它們很少像資產管理公司這樣，在擔任管理人后會面臨既有業務如何繼續運營的尷尬難題。擔任管理人后的資產管理公司是否可以向債務人進行投融資？既有的法律法規對此并沒有做出禁止性規定，這個漏洞如何彌補？是否應該一禁了之？我們將在后文中展開思考

律師事務所和會計師事務所等社會中介機構之所以被立法者和社會大眾普遍接受在破產程序中擔任管理人，原因就在于它們不是商事交易的直接參與方，而是商事交易的輔助者。所屬于這些社會中介機構且具有專門知識的從業人員往往受過嚴格的崗前培訓、受制于嚴格的行業監管和從業禁止行為，具有較高的職業道德和榮譽感。行政管理部門、相關行業協會為該等社會中介機構及其從業人員制定了嚴格的行業紀律、職業規范和不當執業行為的懲戒措施。中介機構的從業人員大多具備高度的職業敏感度，不但會在接受委托和開始業務前進行利益沖突調查，也會在開展業務的過程中時刻注意保持與項目各方的距離，以避免違反相關法律、法規、規范性文件及行業規范。

相較于社會中介機構的從業人員，破產案件中的其他主體及其員工受到的行業監管和從業紀律的約束相對較少。與監管機構的監管能夠直達就職于社會中介機構的從業人員相比，資產管理公司的業務人員受到的行政監管更加寬松，受到的監督更少。鑒于此，在承擔管理人具體工作的過程中，資產管理公司的業務人員很難會像社會中介機構的從業人員那樣盡到較高的審慎注意義務、保持良好的職業意識、嚴守管理人的中立性。

然而，具備理想中破產案件管理人超然地位的中立主體是否真實存在？社會中介機構是否真的中立？它們難道就不可能在個案中成為破產企業的債權人嗎？職業紀律的存在真的能夠完全規避隱藏的關聯關系給管理人中立性帶來的挑戰嗎？既然社會中介機構也無法完全回避該等問題，那么資產管理公司擔任破產管理人的所謂弊端也只是相對而言的。是否有可能通過更加嚴密的制度設計降低資產管理公司擔任破產管理人的中立性風險，從而發揮資產管理公司擔任破產案件管理人的比較優勢呢？實際上，資產管理公司的比較優勢是存在的，更加嚴密的制度設計也是可以達到的。

三、資產管理公司擔任破產管理人的比較優勢

與《破產法》明確列舉的律師事務所、會計師事務所和破產清算事務所等社會中介機構相比，資產管理公司擔任破產案件管理人的比較優勢何在？總結起來，資產管理公司擔任破產管理人的比較優勢可以概括為人才配置多元、治理結構合理、業務領域對口、人脈資源豐富這四點。

就職于律師事務所、會計師事務所等社會中介機構的具有專門知識的從業人員往往具有相對單一的知識結構和教育背景。和律師事務所、會計師事務所的從業人員相比，就職于資產管理公司的從業人員往往擁有更加多元和豐富的專業知識。

以律師事務所擔任破產管理人的情形為例，具體參與到企業破產程序的律所方人員往往是律師，其主要接受的教育為法學教育，主要業務也是致力于提供法律服務，即使對破產業務領域相對熟悉，并且通過經驗積累習得財會、審計、稅務、金融等其他方面的專業技能，律師思考問題的方式和邏輯也往往囿于法律服務思維之中。與之相比，資產管理公司往往擁有更多元的人員配置。無論是管理崗還是業務崗，資產管理公司更易富集經濟學、金融學、投資學、財務等經濟類，以及法學、資產評估、財務管理等法學類、管理學類專業人才，同時，這些專業人才所就職的資產管理公司在破產程序中更易發揮出綜合優勢。

無論是社會中介機構還是資產管理公司都是組織體。在組織體擔任破產管理人的情形下，組織體的內部治理結構和整合能力對于其是否能夠在破產程序中發揮整體優勢至關重要。

相較于偏向合伙制的社會中介機構，資產管理公司的內部治理結構更容易整合內部人員，使得具有不同專業知識的業務人員協同作戰。資產管理公司往往在經營管理層下設多個業務部門以及綜合管理部或戰略發展部等職能部門統籌整合業務資源，由此，決策權更加集中，有利于根據市場情況和業務的變化不斷調整內部治理模式以適應客戶需求。例如，河南資產管理有限公司在破產管理服務上提出了“一崗多責、一人多能、固定團隊、臨時小組”的工作思路，相較于律師事務所和會計師事務所從業人員的各自為戰，這一工作模式在資產管理公司公司制的內部治理結構下更容易得到執行。

資產管理公司在處理金融破產債權上有其專長，并且其最開始的業務類別就是收購和處置不良金融資產，與銀行等金融機構有良好的合作關系。而律師事務所主打的是法律服務，會計師事務所主打的是會計服務。與律師事務所、會計師事務所等專門性中介服務機構相比，資產管理公司在處理破產事項上業務領域直接對口。

資產管理公司致力于從銀行、券商、信托公司、基金公司、全國性資產管理公司和四大會計師事務所網羅英才，資產管理公司招募的業務人員往往已在某一專門領域從業多年，工作經驗豐富，人脈資源豐富，業務能力出眾。他們不但擅長解決各種各樣的疑難問題，在碰到棘手問題時也往往求助有門。

在擔任企業破產管理人期間，資產管理公司在具體工作中可能會遇到本公司業務人員難以解決的問題，資產管理公司廣泛的人脈資源也使得其更容易委托到業務能力更強、更適合具體破產項目的社會中介機構協助工作。

那么，既然資產管理公司擔任破產案件管理人存在如此多的比較優勢，且司法機關將資產管理公司列入破產案件管理人名冊的嘗試已經開始，進行怎么樣的制度設計才能使得資產管理公司更好地適配破產管理人這樣的角色呢？我們看來，制度建設的核心應當是完善風險控制，解決好資產管理公司多重身份之間的利益沖突，約束資產管理公司管理層和業務人員的從業行為，盡可能地維護好資產管理公司在破產案件的中立地位。

四、資產管理公司擔任破產管理人的制度構建猜想

我們認為，資產管理公司業務形態眾多，利益關系錯綜復雜，在資產管理公司擔任破產管理人的過程中，其不同利益形態肯定會存在利益沖突。但是只要不同利益形態之間的防火墻建立得足夠科學合理，便有可能隔絕資產管理公司不同角色之間的利益沖突，使得資產管理公司成功勝任破產管理人的職能。

至于具體的制度構建，我們的建議是參考監管部門對券商行為的規范，以“禁止一部分行為、限制一部分行為、允許大多數行為”為總思路對資產管理公司擔任破產管理人進行規范，在最小程度地影響資產管理公司經營的各項業務的同時，最大限度地發揮資產管理公司擔任破產管理人的比較優勢。

券商在債券發行中往往扮演了承銷商、債券受托管理人、債券持有人等多重角色。新修訂的《中華人民共和國證券法》（下稱“《證券法》”）第九十二條和《公司債券發行與交易管理辦法》（下稱“《管理辦法》”）第五十八條明確允許債券的承銷機構擔任債券受托管理人。現實中，債券發行人還可能與受托管理人之間存在持股、實際控制等關聯關系，受托管理人還可能擔任債券發行人其他債券的中介機構，或是存在向債券發行人提供貸款或其他金融服務等關系。解決這些利益沖突是監管機構在監管券商經營債券發行業務中所面臨的難題。

為解決這些問題，《管理辦法》《公司債券受托管理人執業行為準則》以及《關于公司信用類債券違約處置有關事宜的通知》（下稱“《債券違約處置通知》”）等規范性文件為解決券商在從事債券業務過程中的利益沖突作出了制度安排，并且提供了合理的思路。由于我國規范債券市場的制度建設也是在近年來才逐漸開始完善，我們認為，債券市場相關制度對券商角色利益沖突問題的解決思路，對于解決同樣擁有多重身份的資產管理公司在擔任破產管理人過程中的利益沖突和中立性問題有著重要的參考價值和借鑒意義。

《債券違約處置通知》第六點第十七項指出，“債券發行的主承銷商、受托管理人等參與債券違約處置的機構要做好利益沖突防范工作，建立健全相應的防火墻機制，制定并完善內部控制制度及業務流程?！蔽覀冋J為，建立健全沖突防火墻等內控合規制度在資產管理公司擔任破產管理人的情形下也同樣適用。

資產管理公司內部大多設立有風控部。資產管理公司在未來的內部治理中，應當將加強內部風控建設，避免風控部門的職能虛化、流程化、形式化。監管部門可以對資產管理公司進行更加嚴密的內控制度設計作出具體規定，并于未來出臺具體規范。例如，要求資產管理公司在不同業務部門或業務團隊之間可能存在利益沖突項目時，執行人員隔離、信息隔離、財務隔離等措施；規定資產管理公司在業務發起之初建立沖突事項檢索機制，如存在實質利益沖突，應當執行回避制度，以保證本公司不同時承接沖突項目。

《管理辦法》第五十八條規定，“對于債券受托管理人在履行受托管理職責時可能存在的利益沖突情形及相關風險防范、解決機制，發行人應當在債券募集說明書及債券存續期間的信息披露文件中予以充分披露，并同時在債券受托管理協議中載明。”

在設計資產管理公司擔任破產管理人的相關制度時，監管部門也可以從資產管理公司的信息披露義務這一角度出發進行規范。例如，規定資產管理公司在承接破產管理人業務之前，如知道或應當知道可能或實際存在利益沖突，應當事前進行信息披露，向法院或者相關部門進行報備，保護債務人、債權人等各方主體的知情權；在擔任管理人的過程中，如出現利益沖突事項，應當及時披露信息，或者向法院或相關部門報備，由法院或者有利害關系的主體決定是否就利益沖突事項進行豁免等。

《證券法》第九十二條第二款規定，“債券持有人會議可以決議變更債券受托管理人?！薄秱`約處置通知》第六點第十七項則指出，“利益沖突可能嚴重影響投資者權益的，中介機構還要履行回避義務?！蔽覀冋J為，在構建資產管理公司擔任破產管理人的相關制度時，也應當為資產管理公司建立具體、嚴格的回避制度。

根據《最高院指定管理人的規定》等司法解釋的規定，“與本案有利害關系”是人民法院依申請或依職權更換破產案件管理人的情形之一。《最高院指定管理人的規定》的第二十三條規定，“社會中介機構、清算組成員有下列情形之一,可能影響其忠實履行管理人職責的,人民法院可以認定為企業破產法第二十四條第三款第三項規定的利害關系（一）與債務人、債權人有未了結的債權債務關系；（二）在人民法院受理破產申請前三年內,曾為債務人提供相對固定的中介服務；（三）現在是或者在人民法院受理破產申請前三年內曾經是債務人、債權人的控股股東或者實際控制人；（四）現在擔任或者在人民法院受理破產申請前三年內曾經擔任債務人、債權人的財務顧問、法律顧問；（五）人民法院認為可能影響其忠實履行管理人職責的其他情形。”由于指定資產管理公司為破產管理人是破產法律實務的新動向，對于資產管理公司擔任管理人后應當如何履行回避義務，則仍有待于立法和司法實踐進一步豐富內涵。

《證券法》和《債券違約處置通知》等法律法規和規范性文件中多次提到了社會中介機構和承銷商的連帶責任。我們認為，資產管理公司在擔任破產管理人時，由于其承擔了類似于社會中介機構承擔的職責，在進行制度構建時，監管機構可以參考相關部門和行業協會對于律師事務所、會計師事務所、律師、會計師等的管理，制定對于資產管理公司及其業務人員的懲戒規范，提高資產管理公司及其業務人員、風控人員的審慎注意義務，使該等主體對于規范的業務行為、嚴格的職業操守有著更強的敬畏之心。當然，由于資產管理公司多重身份的存在，對于資產管理公司及其業務人員的紀律約束不宜完全照搬對于社會中介機構的規范，且約束的范圍也不宜擴大化，應當僅限于資產管理公司從事破產管理人業務所必要的范圍以及直接從事破產管理人工作的業務人員。對于業務人員的管理，監管部門在構建相關制度時應當謹慎考慮并做出嚴密設計。五、結語

以上是我們圍繞資產管理公司擔任破產管理人的可行性、適配性和相關制度設計進行的一些辨析和討論，難言盡善盡美，但厘清了一些思緒，提出了一些猜想，作出了一些假設。《破產法》實施至今已將十五載有余，圍繞其運轉和實施的崇論宏議卷帙浩繁，但關于資產管理公司擔任破產管理人的實踐和研究仍然是剛剛起步，這其中，利益沖突的相關形態、實質特征也難以窮盡式、列舉式地界定，資產管理公司擔任破產管理人的實踐在未來必然會面臨更多我們沒有想到的難題。

我們希望，通過我們的拋磚引玉，業內人士能夠對資產管理公司擔任破產管理人的相關嘗試有著更深刻的認識，對可能遇到的困難和面臨的問題做好更充分的心理準備。這將有助于立法者、司法機關、資產管理公司、社會中介機構以及其他參與破產程序的主體提出創造性的解決方案，使得資產管理公司擔任破產案件管理人的相關嘗試更穩地落實、更加順利地推進。