推動評級行業高質量發展，債券市場統一監管進程加快——2021年三季度我國債券市場政策回顧

2021年三季度，我國經濟總體延續恢復態勢，但全球疫情仍在持續演變，外部環境更趨嚴峻復雜，國內經濟恢復仍然不穩固、不均衡。在此背景下，監管部門出臺多項舉措，支持債券市場定向擴容；進一步完善債市體制機制，推進債券市場統一監管；取消強制評級，推動評級行業高質量發展；推動債券市場互聯互通，促進債券市場雙向開放；加強地方政府債務風險管控，防范地方政府隱性債務風險；違約常態化背景下，加強債券市場風險防范，完善信用風險分擔機制，推動債券市場高質量健康發展。

鼓勵鄉村振興用途的債券發行。為貫徹落實2021年中央一號文件的部署要求，2021年7月1日，央行等六部門聯合發布《關于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推進鄉村振興的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出增加對農業農村綠色發展的資金投入，鼓勵金融機構發行綠色金融債券，募集資金支持農業農村綠色發展。同時指出強化對銀行業金融機構服務鄉村振興的資金支持，鼓勵銀行業金融機構多渠道補充資本，通過發行金融債券籌集資金，提高放貸能力。《意見》的發布有助于促進綠色金融債券等用于鄉村振興用途的債券發行。 

鼓勵小微企業專項金融債券發行。2021年7月5日，中國人民銀行印發《關于深入開展中小微企業金融服務能力提升工程的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》指出大力推動中小微企業融資增量擴面，擴大中小微企業信貸投放，鼓勵中小銀行業金融機構發行小微企業專項金融債券，拓寬支小信貸資金來源。《通知》的發布有助于進一步提升銀行業金融機構的中小微企業金融服務能力，優化中小微企業融資環境，也有助于推動小微企業專項金融債券等相關債券的發行。

規范創新債券市場發展。一是完善綠色債券和鄉村振興債券發行規則。2021年7月13日，上交所、深交所分別發布《上海證券交易所公司債券發行上市審核規則適用指引第2號——特定品種公司債券（2021年修訂）》《深圳證券交易所公司債券創新品種業務指引第1號——綠色公司債券（2021年修訂）》等業務指引的通知，與2020版的規則指引相比，此次修訂進一步提高了綠色公司債券募集資金使用要求，確保募集資金用于綠色產業領域，同時新增“碳中和綠色公司債券”“藍色債券”等綠色債券子品種的募集資金用途及信息披露要求指引。此外，此次修訂還將原“扶貧公司債券”整體修訂為“鄉村振興公司債券”，明確了鄉村振興公司債券發行主體、募集資金用途及信息披露等相關安排。新版指引的發布有助于進一步完善現有公司債券創新品種規則體系，繼續推動資金進入綠色和鄉村振興領域，同時，新版指引對綠色債券募集資金用途和信息披露的要求更趨嚴格，有助于進一步規范綠色債券市場的發展。二是規范綠色債券評估認證機構行為。2021年8月25日，綠色債券標準委員會（下稱“綠標委”）召開第四次委員會會議，指出做好綠色債券評估認證機構規范工作，推動國內綠色債券標準統一和與國際接軌。2021年9月24日，綠標委發布《綠色債券評估認證機構市場化評議操作細則（試行）》（下稱《操作細則》）及評議標準、材料清單等配套文件，《操作細則》主要從綠標委對評估認證機構實施市場化評議和自律管理；市場化評議流程；多方多維度、定性與定量相結合開展市場化評議；評議完成后持續跟蹤等方面規范評估認證機構行為。這是國內首份針對綠色債券評估認證機構的自律規范文件，有助于提高綠色債券評估認證質量，促進綠色債券市場規范健康發展，也有利于推動中國綠色債券市場與國際標準進一步接軌。

規范證券公司短融管理。2021年7月20日，央行發布新版《證券公司短期融資券管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），自2021年9月1日起實施。與2004版相比，主要有四個方面變化：一是取消發行前備案，強化事中事后管理；二是修改證券公司短期融資券發行門檻，建立以流動性管理為核心的管理框架；三是延長短期融資券最長期限；四是取消了證券公司發行短期融資券的強制評級要求。與2021年3月6日發布的征求意見稿相比，《管理辦法》將發行條件中的“近1年內流動性覆蓋率持續高于行業平均水平”調整為“近6個月內流動性覆蓋率持續高于行業平均水平”，發行門檻有所降低?！豆芾磙k法》的修訂有助于降低證券公司短融的發行成本，提高發行效率，滿足證券公司短期融資需求，也有助于進一步規范證券公司短期融資券的發行和交易，保護投資人合法權益。

完善債券借貸交易制度。2021年7月9日，人民銀行就《銀行間債券市場債券借貸業務管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）公開征求意見，《辦法》是對2006年央行發布的《全國銀行間債券市場債券借貸業務管理暫行規定》的修訂，包括履約保障品、主協議、集中債券借貸、風險控制等內容，共18條?！掇k法》明確，一是債券融入方應向債券融出方提供約定的履約保障品。債券借貸存續期間，履約保障品市值應足額。二是參與者進行債券借貸應當簽署人民銀行認可的債券借貸交易主協議。三是參與者可委托金融基礎設施機構開展集中債券借貸，達成債券融通。四是持續加強風險監測與防控，市場成員應依規報告和披露大額借貸等事項，完善風險監測體系，加強市場自律管理。《辦法》有助于進一步完善債券借貸交易制度，提高債券市場流動性，加強風險防范，提升市場規范性和穩健性。

完善信息披露制度。2021年9月6日，上交所發布《上海證券交易所債券自律監管規則適用指引第2號——公司債券和資產支持證券信息披露直通車業務》和《上海證券交易所債券存續期業務指南第2號——公司債券和資產支持證券信息披露直通車業務》，標志著上交所正式推出債券市場信息披露直通車制度，加快實現信息披露由事前形式審核向對違規行為進行事后監管的轉變，主要體現在四個方面：一是完善業務覆蓋，二是強化事后監管，三是實施分類監管，四是優化業務流程，有助于進一步提高信息披露的及時性和便利性，提升公司債券及資產支持證券的信息披露水平。

推進債券市場統一監管。2021年8月17日，央行等六部委聯合發布《關于推動公司信用類債券市場改革開放高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從完善法制、推動發行交易管理分類趨同、提升信息披露有效性、強化信用評級機構監管、加強投資者適當性管理、健全定價機制、加強監管和統一執法、統籌宏觀管理、推進多層次市場建設、拓展高水平開放等十個方面對債券市場提出監管要求。《指導意見》強調要持續夯實公司信用類債券法制基礎，推動研究制定公司債券管理條例。按照分類趨同的原則，促進公司信用類債券市場發行、交易、信息披露、投資者保護等各項規則標準逐步統一?！吨笇б庖姟肥峭苿觽薪y一的綱領性文件，有利于化解我國債市由于多頭監管造成的問題，進一步推動公司信用類債券市場高質量發展。

加強債券市場統一執法。2021年7月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確了資本市場未來五年打擊證券違法活動的主要目標，規定了七個方面、二十七條具體舉措。債券市場方面，《意見》指出強化對債券市場各類違法行為的統一執法，重點打擊欺詐發行債券、信息披露造假、中介機構未勤勉盡責等違法行為，不斷優化債券市場監管協作機制?！兑庖姟肥琴Y本市場歷史上第一次以中共中央辦公廳、國務院辦公廳名義聯合印發打擊證券違法活動的專門文件，是全方位加強和改進證券監管執法工作的行動綱領。2021年8月17日，央行等六部委也在《指導意見》中指出，加強債券市場監管和統一執法，壓實各方責任。由證監會依法對涉及各類債券品種的信息披露違法違規、內幕交易、操縱證券市場以及其他違反證券法的行為，依據《證券法》有關規定進行認定和處罰。整體來看，債券市場的執法力度有望進一步加強，有助于推動債券市場法制化建設，提升債券市場法制化水平。

加強評級質量監管。2021年8月6日，央行等五部委聯合發布《關于促進債券市場信用評級行業健康發展的通知》以下簡稱《通知》），《通知》主要從提升評級質量、完善公司治理和內控、強化市場約束、優化評級生態、嚴格監督管理等方面明確了對信用評級行業的監管方向。與三月份發布的征求意見稿相比，《通知》刪除了“逐步將高評級主體比例降低至合理范圍內，形成具有明確區分度的評級標準體系”的表述，調整為“2022年底前建立并使用能夠實現合理區分度的評級方法體系，有效提升評級質量”，進一步明確了實現評級合理區分的時間限制。同時，《通知》從大跨度級別調整、評級的有效性和前瞻性、評級機構的信息化建設等方面對評級機構提升評級質量提出具體要求。2021年8月17日，央行等六部委也在《指導意見》中指出，加強對跟蹤評級滯后、大跨度級別調整、更換評級機構后上調評級等行為的監管約束，提升評級機構風險預警功能；構建以違約率為核心的評級質量驗證方法體系，推動形成有區分度的評級標準體系。上述文件的發布有助于進一步促進評級機構提高評級質量，發揮信用評級在風險揭示和風險定價等方面的作用，推動評級行業實現以評級質量為核心的可持續高質量發展。

取消強制評級。2021年8月6日，央行等五部委發布《通知》指出，降低監管對外部評級的強制要求，擇機適時調整監管政策關于各類資金可投資債券的級別門檻，弱化債券質押式回購對外部評級的依賴，將評級需求的主導權交還市場。此外，繼2021年3月銀行間市場交易商協會取消債務融資工具發行環節的債項評級強制披露要求，僅保留企業主體評級報告披露要求后，2021年8月11日，央行發布《人民銀行公告（2021）第11號》（以下簡稱《公告》）明確試點取消非金融企業債務融資工具發行環節信用評級的要求。2021年8月13日，根據人民銀行《公告》規定，交易商協會發布《關于取消非金融企業債務融資工具信用評級要求有關事項的通知》，指出在試點期間，取消強制評級要求，進一步降低評級依賴，將企業評級選擇權完全交予市場決定。2021年8月17日，央行等六部委在《指導意見》中也指出降低外部評級依賴，在提升投資機構內部評級能力的基礎上，逐步弱化和取消行政強制評級要求。長期來看，監管部門取消強制評級將推動評級行業由“監管驅動”向“市場驅動”轉變，行業競爭將進一步加劇，有助于推動評級行業高質量健康發展。

2021年8月18日，央行等六部委在《指導意見》中指出統籌同步推進銀行間債券市場、交易所債券市場對外開放，統一債券市場境外機構投資者準入和資金跨境管理，穩步實現我國債券市場跨境聯通和雙向開放。在此頂層設計下，我國債券市場對外開放水平有望持續提升。2021年9月15日，中國人民銀行發布《關于開展內地與香港債券市場互聯互通南向合作的通知》（以下簡稱《通知》），同日，中國外匯交易中心發布《全國銀行間同業拆借中心債券通“南向通”交易規則》?！锻ㄖ分赋?，“南向通”指的是境內投資者經由內地與香港相關基礎服務機構在債券交易、托管、結算等方面互聯互通的機制安排，投資香港債券市場交易流通的債券。額度管理方面，根據《通知》，“南向通”跨境資金凈流出額上限不超過年度總額度和每日額度。目前，“南向通”年度總額度為5000億元等值人民幣，每日額度為200億元等值人民幣。中國人民銀行根據跨境資金流動形勢，對“南向通”年度總額度和每日額度進行調整?！澳舷蛲ā蓖ㄟ^加強兩地債券市場基礎服務機構的合作，為內地機構投資者配置離岸債券提供了便捷通道。自2017年債券“北向通”正式啟動后，境外機構參與我國債券市場的深度和廣度不斷提高，此次“南向通”的開通標志著政策鼓勵境內資金走出去，有助于促進境內外資金雙向流動，推動我國債券市場雙向開放。

加強人大對政府債務審查監督。2021年7月21日，中共中央辦公廳印發了《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，要高度重視政府債務風險防范化解工作，依法推動政府嚴格規范債務管理，建立健全向人大報告政府債務機制，明確人大審查監督的程序和方法，深入開展全過程監管，強化違法違規舉債責任追究。針對地方政府債務風險管控，《意見》明確一要加強監督問責，二要監督政府建立完善債務風險評估預警和應急處置機制，三要推動政府債務信息公開透明?！兑庖姟酚兄诩訌姷胤饺舜髮φ畟鶆盏膶彶楸O督，壓實地方政府債務管理主體責任，為推動防范化解地方政府債務風險提供重要的制度保障。

防范地方政府隱性債務風險。2021年7月上旬，銀保監會發布《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(銀保監發(2021)15號)，指出嚴禁新增地方政府隱性債務、妥善化解存量地方政府隱性債務、強化風險管理、強化監管監測工作和嚴格依法問責機制。其中在嚴禁新增地方政府隱性債務方面15號文指出，加強融資平臺公司新增融資管理，銀行保險機構對承擔地方政府隱性債務的客戶，一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資，二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。8月，銀保監會針對15號文發布補充通知，主要內容包括隱性債務主體標準以單一法人主體為口徑；存量流動貸款可以視必要程度續作；標準化債券和合格的資管產品不受15號文的約束；信托租賃的“流動貸款”不可新增但可續作；民生類企業融資限制可放松，在執行層面保留了一定的操作空間，但隱性債務不新增且不斷壓降的監管要求未變。整體來看，15號文及其補充通知體現了監管機構對于地方政府隱性債務嚴監管的態度，積極推動隱性債務的化解工作，全面壓降隱性債務，防范化解地方政府隱性債務風險仍是監管的主要基調。

統籌債券市場宏觀管理，加強風險防范。2021年8月17日，央行等六部委在《指導意見》中指出統籌債券市場宏觀管理，對資產負債率明顯高于行業平均水平、經營擴張激進、關聯關系復雜的發行人建立約束機制；建立公司信用類債券市場交易報告制度和信息共享機制，支持宏觀調控與穿透式監管；健全風險監測預警機制；進一步完善市場化、法治化的債券違約處置機制，提升市場出清效率；嚴懲逃廢債行為；強化屬地風險處置責任，督促各類市場主體嚴格履行主體責任等指導意見。整體來看，監管機構對高杠桿主體的融資約束有望持續加強，對債券市場的風險預警能力有望進一步提升，信用債違約處置機制有望不斷完善，違約處置方式更加多樣化，維護投資者的合法權益不受侵害。

優化信用風險緩釋工具機制。繼2021年4月13日，交易商協會發布《銀行間市場信用風險緩釋工具試點業務規則》及配套指引后，2021年8月27日，交易商協會發布《關于銀行間市場憑證類信用風險緩釋工具信息披露有關事項的通知》（以下簡稱《通知》）和《信用風險緩釋憑證創設說明書示范文本（2021年版）》（以下簡稱《示范文本》），《通知》進一步明確信用風險緩釋憑證、信用聯結票據等憑證類信用風險緩釋工具的信息披露要求，包括信息披露原則、渠道、流程、內容、變更、存續期管理、重大披露事項等內容，同時明確相關自律管理要求，規范信用風險緩釋工具的信息披露行為。《示范文本》包括釋義、風險提示及特別說明、創設條款、信息披露安排等十三章內容，為市場參與者在信用風險緩釋憑證的創設、投資及交易方面提供示范，有助于進一步完善市場信用風險分散分擔機制，保護投資人合法權益。此外，為配合交易商協會發布的《通知》，上海清算所于9月3日修訂發布了《信用風險緩釋憑證登記托管、清算結算業務操作須知》（以下簡稱《須知》），《須知》修訂內容涉及賬戶、登記、信息披露、信用事件結算等多個業務環節，細化或簡化業務流程、覆蓋更多的業務場景，規范和引導市場各方依法合規開展業務，有助于推動信用風險緩釋工具高質量發展。